一、中国跨境反恐的基本条件

所谓跨境反恐，是指一国安全保卫力量为打击针对本国国家安全的暴力恐怖活动，在必要时采取跨越本国边境的反恐行动。跨境反恐不是一个简单的行动，它涉及到相邻国家的主权、法律等相关问题。因此，跨境反恐应具备以下相应的条件方可实施。

（一）恐怖组织在境外实施针对中国国家安全的恐怖活动，境外国家无法有效打击的

随着中国改革开放以及“一带一路”建设的推进，中国驻外使领馆、驻外机构以及在境外承建、援建、合建的项目越来越多，中国公民到境外访问、学习、工作、旅游、探亲的人数也在不断增加，同时带来的一个问题就是中国境外的人员和机构遭受恐怖袭击或绑架的事件也越来越多，严重威胁到了国家安全。所谓国家安全，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等 11项内容。境外利益涉及到政治安全、国土安全和社会安全，是国家安全的重要组成部分。由于恐怖活动的隐蔽性、跨界流动性非常强，部分国家对于恐怖活动的管控能力相对较弱，无法有效应对本国的恐怖活动，对于发生于其境内的针对中国国家安全的恐怖活动无法有效打击。此种情况下，中国在征得相关国家的同意后，可以派遣武装力量赴境外进行跨境反恐，维护国家安全。

（二）恐怖组织在境内实施恐怖活动潜逃到境外，境外国家无法有效打击的

中国是恐怖活动的受害国。2008年至2015年，发生在中国的暴恐事件非常多，恐怖组织采取“独狼”式、“群狼”式、“迁徙”式、“遁形式”等多种方式实施了暴力恐怖活动。有些暴恐分子实施恐怖活动后，企图通过伪造证件或偷越国边境的方式潜逃到境外以逃避打击。如果仅等待逃入国采取行动，势必会贻误战机，也会使恐怖分子一而再、再而三地利用边界这一屏障频繁实施暴恐活动。基于此，对于在中国境内实施暴力恐怖活动、危害中国国家安全、潜逃在外的暴力恐怖分子，境外国家无法有效应对或难以及时有效反应的，中国可与相应邻国协调，派遣国家安全保卫力量赴境外对之进行不间断打击清剿。

（三）征得进入国的同意

跨境反恐毕竟是一国国家安全保卫力量跨越本国领土到另一主权国家采取的武装行动，未经许可则可视为对他国领土的侵犯。基于此，跨境反恐的大前提是征得进入国的同意。关于这一点，国际间存在一定的争论。2001年通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》中确定了“同意免责”的排除性原则，即“一国以有效方式表示同意另一国实施某项特定行为时，该特定行为的不法性在与该国家的关系上即告解除，但以该行为不逾越该项同意的范围为限”。何为“有效方式”？笔者认为，“同意”的“有效方式”应包括以下几个方面：一是临时同意，即暴恐活动发生，有迹象表明恐怖分子可能或者已经越过边境进入另一国，国家临时进行协调而征得进入国的同意进行跨境反恐；二是协议同意，即与相邻国家签订跨境反恐的协议，约定当一国发生暴恐活动，且正在或已经越境进入一国，该国武装力量正在实施有效追击并紧随恐怖分子进入另一国时，可以允许其进入另一国限定区域进行跨境反恐；三是受邀同意，即一国武装力量无法有效应对潜在或正在发生的恐怖活动，或恐怖分子对我国周边国家或我国利益进行破坏，事件发生国无力有效应对，邀请中国国家安全保卫力量进入其境内进行跨境反恐。2015年9月，俄罗斯应叙利亚政府邀请开始对叙极端主义势力进行军事打击，即是受邀同意跨境反恐的典型方式。

二、中国跨境反恐的现实考量

（一）中国恐怖活动根源在境外

恐怖主义是世界的“毒瘤”。中国境内恐怖势力主要是“东突”。随着世界一体化进程的推进，恐怖势力也逐渐向着“伊斯兰国（ISIS）”汇聚合流，形成恐怖组织的老巢。一般意义上而言，我国境内的恐怖组织以及恐怖分子仅是“伊斯兰国（ISIS）”的枝叶，打掉了还可以再从“根”上滋生出来。因此，仅在我国国内对之进行控制、打击，虽然可以有效地遏制暴力恐怖活动的破坏和蔓延，但不能根除，一旦高压态势稍有放松或是有机可乘，暴力恐怖活动随时会发生。中国的恐怖活动根源在境外，要想国内安宁，跨境反恐是一条无法回避的重要现实路径。

（二）中国境外利益受到恐怖活动的袭扰

自中国提出“一带一路”合作共赢的倡议后，越来越多的中国人、中国企业走出国门，走向世界。但是，在国外的中国的人员、企业以及驻外机构也经常受到恐怖主义的袭扰，中国的境外利益同时受到了极大的威胁。中国自2001年至2017年，每年都有不同程度的人员在境外受到恐怖袭击，从袭击对象上来看，有外交人员、平民、留学生、游客、工人、商人、工程技术人员等；从方式上来看，有抢劫、暗杀、绑架、枪击、爆炸、武装袭击、勒索、火箭弹袭击等；从国家分布上来看，遍布四大洲近30个国家。这些恐怖袭击既是对中国主权的挑战，也是对中国国家安全与利益的漠视。其中部分国家因其对恐怖活动的打击与管控能力相对较弱，无法有效地对其境内的中国人及其企业、国家机构进行有效的保护，致使中国的国家利益和安全多次受到侵害。

其一，法律体系无法有效支撑跨境反恐。就国内法而言，2016年中国颁布实施了《反恐怖主义法》，这是一部专门针对反恐而制定的法律。其中第71条规定：“经与有关国家达成协议，并报国务院批准，国务院公安部门、国家安全部门可以派员出境执行反恐怖主义任务。中国人民解放军、中国人民武装警察部队派员出境执行反恐怖主义任务，由中央军事委员会批准。”这使得我国武装力量跨境反恐有了法律的依据，但跨境反恐的条件、内容、程序、限度等相关内容并没有体现，无法有效支撑跨境反恐。就国际法而言，一是国际反恐立法未完全定稿。虽然目前关于反恐的公约不少，但都是部门性公约，而《关于国际恐怖主义的全面公约》虽然已经完成了草案，但迟迟未能定稿，其根本原因之一就是对国际恐怖主义的定义未能达成一致意见。二是现有国际法适用相对牵强。目前跨境反恐主要依据的是《联合国宪章》规定的“安理会授权的武力行动”，即“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”虽然该《宪章》不提倡武力但并不排除武力，其基本条件之一便是“安全理事会决定应采取武力以外的办法”“不足或已经证明不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全。”①参见《联合国宪章》第2条第四款、第41条、第42条的规定。 另一个条件则是行使自卫权。从两个条件的适用上来看，其本意调解的是国家或是政治集团之间的关系，而恐怖主义并非实质意义上的国家或是政治集团，是暴力犯罪，因此，主体的适用性很牵强。

（三）中国已经具备了境外反恐的基本能力

跨境反恐是维护境外国家利益的重要路径。是否具备了境外反恐的能力，同样是制约跨境反恐的基本因素。中国已经基本具备了境外反恐的基本能力：一是中国与境外的反恐警务合作取得了长足的进步。中、老、缅、泰四国在湄公河流域的联合执法为中国警务力量赴境外执法作战提供了模式借鉴；与邻国组建联合反恐力量在相邻两国进行跨境打击恐怖主义也成为一种可行的方案。二是中国维和行动经验丰富。十余年来，中国民事警察、防暴队以及军队远赴境外多个国家执行维和任务，出色地完成了许多艰难危险的任务，积累了非常丰富的境外行动经验。三是中国已有出境反恐的作战经验和训练经验。2005年伊拉克战争时，中国曾派部分武警到中国驻伊使馆执行保卫任务，化解多种危机。“2007年，武警福建总队派出4名专家赴阿塞拜疆内卫部队开展反恐教学训练。”②张立伟：《反恐新视角》，军事谊文出版社2010年版，第155页。2017年，在上合组织框架下，中国人民武装警察部队学院为吉尔吉斯斯坦、阿塞拜疆反恐人员等国就反恐进行了教学与训练。

三、中国跨境反恐的现实困境

（一）认识困境

认识困境是影响中国跨境反恐行动的重要因素，也是影响国际反恐合作成效的重要因素。认识困境在跨境反恐中主要表现为以下两个方面。

法律困境同样是影响中国跨境反恐的一个重要因素。法律困境表现在以下两个基本方面：

(4) 受基础理论和技术手段的限制，目前准确预测滑坡位移仍无法做到，但在实际滑坡灾害预测中，除滑坡位移值本身外，滑坡位移的增量特征和规律对于滑坡灾害的预测预报同样具有重要意义。

其一，对恐怖主义的界定问题即标准问题。由于恐怖主义表现形式多样，不同的国家恐怖组织形态不尽相同，因而现实需求与国家安全利益导致国家间对恐怖主义的认识存在偏差，对恐怖主义的界定标准不同，反恐陷入困境。如西方一些大国为了自身利益在中东问题上持双重标准，致使中东地区恐怖活动愈演愈烈。中国境内的“东突”“藏独”恐怖势力得到了西方一些大国的支持，在其国内甚至为此设立了专项的基金会，支持其活动。据不完全统计，2014年发生在我国的暴恐事件至少有8起，而美国则只承认有3起，其余均为一般性暴力事件。

其二，权力让渡问题即主权问题。主权是一个国家固有的处理对内、对外事务的最高权力，它是每个主权国家所享有的基本权力。各国之间相互平等，彼此无管辖权。随着犯罪活动包括恐怖活动的跨国性日趋明显，单凭一个国家独立完成反恐已不现实，国际合作成为一种必然。然而，国际合作一定程度上意味着合作双方对相应权力的一种适当让渡。以跨境反恐为例，外国的武装力量到另一国领土进行反恐，如果未经当事国允许，则是一种非法入侵行为。权力的让渡是建立在互惠平等基础上的，让渡外国武装力量跨境反恐的同时，也取得了本国武装力量进入合作国反恐的权力。由于国际环境变化莫测，政治互信常常存在危机，使得很多国家不愿让渡，或是虽然有所让渡，却很难执行。

（二）法律困境

目前浙江省海洋保护区个数达到16个[1]，总面积约2300km2。其中海洋公园有7个，按级别划分：国家级6个（渔山列岛、花岙岛、马鞍列岛、普陀、洞头、玉环），市级1个（龙湾）；按区域划分：宁波市2个、舟山市2个、温州市2个、台州市1个，全省海洋公园总面积约1488km2，其数量和面积仍有较大发展空间。

随着“一带一路”建设的推进，中国的驻外企业、施工人员以及留学、探亲、旅游人员还将进一步增加，海外的安全问题特别是恐怖袭击问题成为了一个无法绕过的问题。“同时，中东、北非、南亚、中亚等区域亦是中国‘一带一路’倡议的必经之路，国际恐情威胁或冲击中国的海外利益。严重的恐情带出了任务：中国的国家安全战略既要御恐怖活动于国门之外，又要重点经营‘带路’安全网。完成这两项任务的舟与桥，不外乎境外清源，境内去“邪”（即‘去激进化’）。”①方金英：《穆斯林与激进主义》，时事出版社2016年版，第13页。 而境外的清源，一方面来自中国与境外在反恐方面的大力合作，依托境外国家力量对境外中国国家利益和人民生命财产的保护；另一方面而且也是非常重要的一方面，就是中国的国家安全保卫力量跨境反恐。

其二，司法制度差异形成障碍。对于打击恐怖活动以及恐怖犯罪问题，世界各国都呈现出了积极的态度。由于各国的政治制度以及司法制度不同，跨境反恐在司法过程中的合作并不顺利。如在境外抓获的恐怖分子究竟是否引渡，与进入国的司法制度及政治态度密切相关。2006年，美国不顾中国强烈反对，将囚禁于关塔那摩监狱的22名恐怖分子先后释放并送往阿尔巴尼亚、帕劳、斯洛伐克等国。有的甚至打着“保护人权和司法独立”的旗号为恐怖分子提供庇难所，使其逍遥法外。

从行政契约论的角度来看，纳税人与税务机关之间达成的预约裁定类似于具有契约属性的行政协议，此类协议与传统的民事合同存在许多相似之处。可将纳税人申请预约裁定看作是要约，税务机关作出裁定视为承诺，因此在税务机关作出裁定之时合同便已成立。但需要注意的是，预约裁定更类似于附生效条件的民事合同，生效条件即为裁定中所约定的交易事项。只有当纳税人按照约定事项进行交易安排时，合同方才生效，生效的合同对于纳税人和税务机关均产生约束力，税务机关如若不按照裁定进行征税则构成违约行为，违反了其因意思表示而为自身所设定的行政法上的意定义务。

（三）行为困境

通常，跨境反恐主要涉及双边关系，即反恐力量派遣国和进入国。国际法中仅有原则性的规定，不足以有效地应对恐怖活动。跨境反恐应从双边法律角度入手解决法律的对接问题。一是完善国内法，使之形成对国家安全保卫力量跨境反恐的法律支撑。虽然目前中国已经在《反恐怖主义法》中对武装力量跨境反恐的行为予以合法化，但是规定得过于宽泛。“在法律层面，单靠一部《反恐怖主义法》是无法实现对恐怖主义活动的有效和完整打击的”②赵秉志、杜邈：《中国反恐怖主义立法完善研讨》，《西北政法学院学报》2006年第3期。，也不足以有效地支撑跨境反恐行动，这也是由于各国的法律不同而造成的。为了使跨境反恐切实可行，应进一步通过法律或法规的方式明确具有跨境反恐的国家安全保卫力量的构成、人员标准、行为规范、职责与任务、奖惩规定、作战保障、撤离等，形成对《反恐怖主义法》的法律补充。二是补充完善双边条约，实现中国国内法与进入国法律的对接。通过“上合组织”以及其他相关国家以现有的双边反恐协议为基础，增补跨境反恐协议条款，以协议同意的方式对双方国家安全保卫力量跨境反恐的基本条件、人员构成、指挥关系、手段使用、武器装备携带、行动区域、免责条件、协同配合、责任划分、损害赔偿等进行明确规定，形成可操作性、具有双边约束力的双边协议。

图4为一块由厚度均为hf的上、下面板和厚度为hc的类方形蜂窝夹芯组成的正交各向异性类方形蜂窝夹层结构，夹层结构边长为a和b。因类方形蜂窝结构由六边形蜂窝演变而来，两者的本质属性相似，所以将采用六边形蜂窝夹层结构的振动方程对类方形蜂窝夹层结构进行求解。

其二，独立行动与混合行动的困境。跨境反恐的国家安全保卫力量进入另一国后，是独立行动还是与进入国武装力量混合行动是跨境反恐的又一大困境。从独立行动角度看，跨境国安全力量之间有较好的默契，武器装备的使用、战术运用与协同，战斗人员之间的语言沟通、生活习惯、应急状态下的反应判断等反恐实战的战斗力核心要素能够在短时间内得以应用，对于反恐而言这些都是至关重要的。但独立行动对于跨境国的国家安全保卫力量而言，会遇到地形不熟、社情不了解，语言不通等问题制约反恐行动的展开。从混合行动角度来看，进入国武装力量熟悉当地地形、社会情况、语言等，有利于弥补跨境国力量进入一国境内反恐的不足，但是与之语言沟通、生活习惯、法律制度、战术配合等存在的限制也会制约反恐战斗力。

其三，战术行动困境。对于不同的恐情，战术行动不尽相同。对于恐怖组织或恐怖分子而言，其反抗或是实施恐怖活动不会考虑无辜人员的伤亡和对社会的公共利益的破坏，其唯一的目的就是恐怖袭击的成功。而反恐行动特别是跨境反恐行动在战术行动上，既要考虑到战术运用的合理性，同时还要考虑到战损比。因此，究竟采取何种战术行动或者、携带何种武器、杀伤度限制到何种程度是当前跨境反恐战术行动面临的一个困境。跨境反恐不可避免地面临着损害与赔偿问题，不同国家对之有不同规定，跨境反恐造成的损害与赔偿也会成为困扰战术行动的一大困境。

四、中国跨境反恐的路径选择

美国出于保密考虑未经巴基斯坦同意就派武装力量打击“基地组织”，虽然取得了成功，但这种路径显然难以回避侵犯他国领土的事实，既不符合《联合国宪章》的基本原则，也不适合中国的实际。俄罗斯跨境打击叙利亚境内的恐怖分子、土耳其越境打击伊拉克北部的恐怖分子是在当事国邀请之下实施的，虽然取得了较好的效果，但双方并未就相关事宜进行过周密协商，过分依赖强大的武力毁伤所带来的负面影响同样倍受诟病，也不适用于中国实际。同样，法国、德国、哥伦比亚的跨境反恐行动无一例外的是武装力量行动。很多国家反恐手段并不一致，既有以武装力量为主的“战争模式”，又有以警察力量为主的“犯罪模式”。基于中国反恐的态度与国际社会反恐认识及措施的多样性，中国跨境反恐路径不能完全复制他国，而应走一条多样化力量对接、法律支撑有力、战术行动适当的新路径，既展现中国大国形象和尊重他国主权的态度，又展现反恐合作的诚意和打击恐怖主义的决心立场。

（一）构建多样化跨境反恐力量体系

基于国际社会对反恐认识的多样性以及措施的多样性，中国跨境反恐力量也应从多层次、多样性上进行构建。一是构建以武装力量为主体的跨境反恐打击力量体系，即“中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵”①参见《国防法》第22条第一款的规定。。其中，中国人民解放军及中国人民武装警察主要实行规模较大、军事性强、处置难度较大的反恐行动。如对恐怖窝点的定点清剿、外交场所及人质解救等行动，通常可由特种部队或武警特战队来完成，其重点在于剿灭恐怖分子，适用于以军事力量反恐、或是允许以军事力量反恐的国家。二是构建以执法力量为主的公安机关打击体系，即具有反恐职能的人民警察经国务院批准可以代表国家赴境外执行反恐任务。这样的力量体系主要针对规模相对较小，以刑事执法为主体反恐的国家，其重点在打击恐怖组织，侦查获取证据，抓捕恐怖头目并引渡、移交司法机关审判。三是国家安全机关即国家安全部门经国务院批准也可以代表国家赴境外执行反恐任务，其主要是进行信息搜集以及与进入国信息共享，为军事行动或是执法行动提供决策信息。三者在国家授权的条件下可以单独执行跨境反恐，也可以多部门协同反恐。

柔性资源的运用是企业生产过程中非常重要的因素，企业应该投入较大的资金提升柔性资源的使用水平，这就需要企业在投入和产出之间进行权衡，使资源柔性与协调柔性有效结合，增加柔性资源的运用，提高企业的生产效率和产品的附加值，使企业具有自主创新的能力。

（二）完善国内外法律的对接

行为困境是制约跨境反恐的打击效果的重要因素。跨境反恐的行为困境主要表现在以下三方面：

（三）细化跨境反恐战术的主要行动

恐怖活动作为一种暴力犯罪，有其极其残忍的一面和较为强烈的反抗能力，但又不同于一般意义上的战争。特别是跨境反恐，国家安全保卫力量的行动是有限，因此在战术的运用上，通常也是有限度的。目前，中国跨境反恐主要应细化以下战术行动：

其一，告知与保密的困境。从告知角度看，跨境反恐毕竟是一国武装力量进入到另一国实施行动，每个国家主权独立是国际法的原则。未经他国允许派遣武装力量直接进入他国境内打击恐怖分子，在当前国际法下难免违反国家独立自主权以及不干涉内政原则，甚至被认为是一种侵略行为。2001年通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》存在同意免责的排除性原则，“一国以有效方式表示同意另一国实施某项特定行为时，该特定行为的不法性在与该国家的关系上即告解除，但以该行为不逾越该项同意的范围为限”②参见《国家对国际不法行为的责任条款草案》第20条。。免责的前提是同意。从保密角度来看，“反恐军事行动的特点是战机转瞬即逝，具有高度时间敏感性，且在行动中情势瞬息万变，需要灵活处置。‘兵贵神速’，每项跨境行动都事先征求当事国同意的话，就会错失战机”③翁里、洪杉：《论跨境反恐的法理基础》，《政法学刊》2015年第8期。。在实践中，美国未事先告知巴基斯坦，就派遣武装力量秘密打击“基地”组织获得成功，保密是非常关键的环节。美国、俄罗斯的反恐法中明确规定了武装力量具有跨境直接打击恐怖活动的依据。有证据表明，曾有吉尔吉斯斯坦的某官员与某些恐怖组织有着密切的关联，一旦相互通报，则会造成反恐秘密的泄露，导致行动失败。可见，告知有可能会泄密，造成打击失败；而未经允许派遣武装力量进入主权国家打击恐怖活动又有违国际法。如果都借反恐之名不宣而战，势必会造成国际社会混乱。因此，告知与保密成为了跨境反恐的一大困境。

其一，跨境解救行动，主要用于我国人员在境外受到恐怖组织或恐怖分子武装劫持，为有效保护国家的权益和人民生命的安全而采取的武装解救行动。

其二，跨境追捕行动，主要用于恐怖组织在中国境内实施暴恐活动后，通过偷越国边境的方式逃避打击，中国国家安全力量在追捕中可采取跨境追捕行动，以对恐怖组织及其成员进行彻底打击的武装行动。

由上述分析可知，在X = 20D处管道内的二次流已经基本消失，颗粒的体积分数分布基本恢复到直管段充分发展态，对比图6b)、图6c)和图7b)、图7c) X = 5D和X = 20D处各曲线可看出，在X = 5D处的体积分数曲线较X = 20D处仍有较明显的变形。由于在X = 5D处泥浆不再受到离心力的作用，颗粒分布的改变主要由残留的二次流涡流作用引起，故从颗粒体积分数分布的梯度可反映出残留二次流的强度。

其三，跨境定点清剿行动，主要是通过侦查发现恐怖活动的窝点或企图对中国利益进行破坏的窝点，进入国允许中国安全保卫力量进入到一定纵深的地带对该窝点进行清剿的武装行动。

当下，网购量呈爆发式增长，“三通一达”等快递高速发展，但一系列问题亦随之而来。就企业而言，竞争无可厚非，然而，对于同一家快递企业，不同的网点之间，出现诸如“跨区域取件”的恶意“竞争”，却是致命的。

其四，跨境支援行动，主要是应进入国的邀请进入其境内支援其武装力量对恐怖组织进行打击；或中国国家安全保卫力量在第三国反恐中力量不足时，经与对方协调后派遣部分人员对已经进入的力量进行支援的行动。

总之，中国《反恐怖主义法》的实施标志着中国反恐进入到了一个全新的时代，中国跨境反恐是对接反恐法的重要实践，其路径的选择也直接关系到跨境反恐的成效。因此，只有综合考量政治、法律、战术等问题，进一步构建反恐力量体系、完善我国反恐法律体系、细化反恐战术行动，才能有效维护国家海外利益免受恐怖活动威胁。