社会的发展证明紧急状态是国家无可避免要遭遇的一种事实状态，在此状态下国家安全的维护与社会秩序的恢复都需要一个高效并拥有绝对权威的政府，亦即此状态下行政权因其效率与性能成为绝对的主导性权力。警察权作为一项重要的行政权力，在紧急状态下权力的范围与作用也必将伴随行政主导性权力的地位变化而变化，并发挥着重要作用。进入21世纪后，随着恐怖主义在全球范围内逐步蔓延，国际范围内的不安全因素增多，反恐紧急状态的生成因素逐步上升。在应对恐怖袭击过程中，警察是国家主要依靠的专业力量之一，因而反恐紧急状态下警察权的扩张成为普遍的发展趋势，从《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)中就可窥见一斑，因而如何正当合理地扩张警察权并对之进行必要的法律规制成为亟待解决的新问题。

一、紧急状态下警察权扩张的法理分析

(一)紧急状态下警察权扩张的理论依据与现实基础

人类社会发展进程中无可避免会出现一些突发性、紧急性的意外事件，从而造成国家秩序的混乱和社会的动荡不安，学者称之为紧急状态。紧急状态起源于中世纪法国“三十年战争”时的“围场状态”[1]，近代意义的紧急状态制度伴随两次世界大战、经济危机、1918 年大流感等事件出现在20世纪，是一种与法治正常状态相对应的暂时性非正常状态。学理上认为紧急状态是指在一定时间和范围内由于突发重大事件而严重威胁和破坏国家统一、公共安全、公共秩序、公共卫生等国家利益和公共利益，需要国家予以紧急专门应对的社会状态[2]80-83。正常状态下国家统治的根基在于国家(政府)与社会(公民)之间的二元平衡关系，法治重在权力之间的制衡，以维系国家机构的正常运作与公民权利的保障为根本目标。而一旦进入紧急状态，公共应急成为最为重要的公共事务，其特殊性集中表现为国家、政府与社会及公民个人之间的权力、权利与义务在紧急状态下的重新组合与调整。警察权作为一项重要的国家权力，其权力来源的合法性在于通过对安全与秩序的维护实现公民权利的保障，在紧急状态下国家安全与社会秩序的破坏程度远超正常状态，因此警察权的运行也面临着重构与扩张问题。而这种重构与扩张必须建立在一定法律理论、规范与现实基础之上。

原始创新型人力资本从事原始创新，需要尽可能快地获得创新需要的货币资本。传统的金融组织和金融机制很难适应，新型的金融组织应运而生，新型金融组织服务于原始型创新，那就是种子基金、天使投资、风险投资等新兴金融组织，这些新兴金融组织对于原始创新型人力资本的货币需求，采取不同于传统金融的信用担保机制，将传统的货币资本信用担保改变为人力资本信用担保，以便于原始创新顺利进行。

首先是警察权扩张的法律理论。法治秩序的建立与权力机制的正常运作是近代国家追求的有效治理模式。在正常状态下，国家权力和公民权利及其相互之间处于一种恒定状态，即其内容、数量在宪法理论和制度设计上是相对固化的。换言之，权力与权利之间、权力内部之间以及权利与权利之间都存在一种预定的运作模式，这种固化的基本作用乃在于提供给人们明确的行为指导，并排斥一切实质的甚至是形式的变动[3]。其时关注的重点亦是如何有效实现权力之间的相互制衡，防范国家权力尤其是警察权对公民权利的侵犯。德国法学家威廉·冯·洪堡认为，国家本身不是目的，国家的根本任务是保障人的自由。而此种保障的实现主要是通过对公民的正面福利，尤其是物质福利的关注以及对负面福利即安全的关注而实现的。换言之，在国家常态生活中公民的自由和安全是宪法追求的价值目标，而公民享有自由的前提恰是安全，因为没有安全，人既不能培养他的各种力量，也不能享受这些力量所创造的果实，亦即没有安全，就没有自由[4]60。紧急状态下首先威胁的就是安全问题，国家与公民的安全都包含其中，此时国家面对的首要问题是加强对安全的维护，而非对公民自由的保障，故而警察权的扩张、有效运行及作用发挥被突出强调成为必然。一方面是处于完全平等的全体公民，另一方面是国家本身，都必须获得安全。国家本身的安全涉及一个或更大或更小规模的客体[4]112，紧急状态则是这种客体的底线状态，此时国家有足够的理由通过警察权的运行去限制行动与自由，这也是国家维持其基本权力与财富的根本需求。因此紧急状态之下为实现安全与秩序的快速恢复，就会在一定程度上适度扩张与加大警察权力的运行。然而此种运行的改变并非简单、随意的政策性、临时性的一时之举，必须置于法治原则与制度设计之下方具有合法性与正当性，不至于陷入盲目扩张而致公民权利遭受更大损失的泥沼。

其次是警察权扩张的法律规范。有关紧急状态下警察权运行问题的规定，各国法律规范表现不一，主要有直接规范与间接规范两种存在形态。大部分国家紧急状态下警察权扩张的宪法规范表现为间接存在形态，即在宪法中规定了紧急状态下公民权利的限制与克减[2]80-83，从侧面肯定了警察权运行范围的扩张与变化。如俄罗斯联邦宪法第56条第一款规定：“在为保证公民安全和捍卫宪法制度、根据联邦宪法性法律实行紧急状态的情况下，可以在指明限度及其有效期限的同时对权利和自由规定某些限制。”[5]829土耳其共和国宪法也在第15条规定：“在战争、动员、戒严或国家处于紧急状态时期，在不违反国际法所规定的义务的条件下，可以根据形势的需要，部分或全部中止基本权利和自由的行使，或采取同宪法规定的保障相出入的应变措施。”[5]480也有个别国家在宪法法律中直接规定了紧急状态下警察权扩张运行，如德国基本法在第35条就规定了警察紧急状态下相互协助运行，*德国基本法第35条第2、3项规定：2．为维持或恢复公共安全或秩序，在特别重要的情况下，如果没有这种协助警察就不能完成或相当困难才能完成任务时，各州可呼吁联邦边防军的部队和设施来协助其警察。为应付自然灾害或某种特别重大的事件，各州可要求其他各州警察或其他行政当局或联邦边防军或国防军的部队和设施的协助。3．如果自然灾害或事件危害地区大于一个州的范围，则联邦政府为有效应付这种危害，在需要时可责令州政府将他们的警察交由其他州指挥，并派出联邦边防军或国防军的部队支援警察。联邦政府依本款第一句所采取的措施，在联邦参议院提出要求时，以及危险解除的情况下，必须立即撤销。这为紧急状态下警察权扩张运行提供了直接的宪法依据。而在法律层面则多采取直接规范，如日本警察法第6章专门规定警察在紧急事态的特别处置权[6]19，英国反恐怖法第23条至33条规定了反恐紧急状态下警察在拘留、搜查、侦查等方面的扩张运行[6]618。我国宪法仅规定了紧急状态的决定与宣布，有关紧急状态下警察权行使的问题，散见在《人民警察法》、《戒严法》、《消防法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等有关规定中，也包括一些自然灾害应急法律和道路交通事故应急法律以及公安部出台的一些部门规章。

最后是警察权扩张的现实基础。近代立宪国家建立后，都曾遭遇过突发性紧急性事件，造就了紧急状态理论与实践，这其中不乏警察权运行的宪法实践。如英国在拿破仑战争时期，通过了大量立法以保护王国，包括在某些情况下中止《人身保护法》的规定，扩大了警察对人身自由的干预以及政府对公民自由的限制。而美国早期一直未颁布戒严法，国家面临严重危机或进入战争状态都由总统根据宪法宣布进入紧急状态，并用严厉措施对付各种危机，其中包括对警察和军队暴力机关的动用与权限扩大。历史上美国除南北战争、两次世界大战外还因世界性经济危机、美朝战争、美国邮政工人大罢工以及国际货币危机而进入紧急状态，这其中都有警察权运行的实践与作用，也为后来美国紧急状态法的制定积累了经验。我国21世纪以来出现的几次突发性紧急事件如2003年的非典疫情、2008年的汶川地震事件以及其后的禽流感事件，使紧急状态下警察权扩张积累了一定的现实基础，尤其是在应对非典疫情和禽流感事件中，警察机关协助卫生执法机关，在封锁现场、交通管制、强制疏离和隔离等方面发挥了重要作用。现代各国紧急状态法相继出台，正是由于在政治、经济、自然灾害与恐怖袭击等多种造成紧急状态因素方面积累了大量的宪法实践，从而为法律的制定创造了可能，而警察权的扩张问题一直是存在其中，亦成为紧急状态体制中不可或缺的构成部分。

(二)紧急状态下警察权扩张的价值作用

首先，通过法律规制保障公民核心的基本权利不被侵犯。对公民权利的关注与保障一直是现代法治国家追求的价值目标与核心原则，即使是紧急状态下宪法对公民权利的限制与克减也是为了有效应对突发性的危机和灾害，快速恢复正常的社会秩序，防止对公民权利造成更加严重的损害。换言之，紧急状态下国家追求的秩序价值亦是以公民权利自由保障为目标的，其对公民权利的限制与克减与追求的秩序价值之间存在一定的比例关系，符合比例原则，不是毫无底线的限制与克减。因此，警察权在紧急状态下的扩张也应以此为限，不能肆意扩张侵犯公民核心的基本权利，需以法律设定的边界为限，不偏离其权力扩张的根本目的。具言之，法律对紧急状态下警察权扩张的边界进行明确限定，对其行使的范围进行规制，是对一些不可克减的公民核心基本权利保障的需要。紧急状态下公民的一些基本权利已然遭受巨大的冲击与损害，法律对其进行部分限制与克减的目的亦是为了配合警察权能有效发挥及时应对危机，以达到恢复正常秩序，阻止危机对公民其他权利的进一步侵害。此时警察权的扩张只是一种手段，而根本目的是以公民基本权利保障为核心的，故法律对其进行规制是必要亦是必需的。

第一，警察与军队和法庭等国家机器一样都属于维护国家统治的重要工具，是国家意志的忠实执行者，也是国家利益与公民权利的忠实维护者，故而在紧急状态下其必然成为国家依靠的主要行政力量。紧急状态下社会治安秩序、生活秩序都遭到严重破坏，直接威胁到国家的统治。而警察权在维护稳定、消除危机、减少灾害、恢复法律和社会秩序等方面的职能成为此时国家必须倚重与突出强调的行政权力。警察权在日常行使中已然习惯于在各种模糊的情况下运用自由裁量权预防或制止混乱与无序，即在执行法律的方式之外以控制事态的方式解决威胁秩序的问题[7]360。这在紧急状态下较之其他的国家权力对秩序的控制与恢复是无可比拟的优势与价值所在。故而一旦出现紧急事件与突发事件，警察自始至终站在处置工作的前列，在政府应急指挥部门的统一部署和协调下，积极采取各种有效措施，消除危害，恢复社会公共秩序。

本文采用的数据是中国城市、农村和流动人口居民收入调查(RUMiC)数据，该数据是由来自北京师范大学、澳大利亚国立大学的学者发起，并得到国家统计局和德国劳动研究所的支持。调查包含5000个流动人口家庭、8000个农村家庭和5000个城镇家庭样本(Meng et al., 2010)。本文使用RUMiC2008和RUMiC2009城镇家庭样本，形成平衡面板数据，以控制个体不易观察且不随时间改变的特征变量，分析城镇居民主观幸福感的决定因素及其在整个分布上的异质性影响(关于数据处理详见附表1)。

第二，警察是一支特殊的执法力量，它拥有一定力量的现代化武器，并且自上而下实行军事化管理，在某种程度上警察具有一定的军事素质。换言之，警察权独特的强制性、垄断性与暴力性，使其成为紧急状态下能协助政府快速、机动、灵活应对现实危机的重要国家力量。并且依据宪法与法律，警察本身就享有较为广泛的紧急处置权力，这种权力在日常社会状态下就已存在，而紧急状态下权力的扩张运行更能凸显其时效性与应对性，在维护秩序方面发挥其重要作用。尤其是在社会动乱、骚乱、暴乱而引发的紧急状态下，警察力量因其分散性、隐蔽性、机动性和战斗力，能够闻警而动，快速反应，充分发挥自身特色和优势，迅速平息事态，消除危害。

第三，警察机关是受中央和地方各级政府领导的一个重要职能部门，也是国家行政机关的重要组成部分，在紧急状态下它往往与政府其他部门构成统一的应急组织机构，并在紧急状态处置过程中接受政府和应急指挥机构的统一领导与指挥，与政府其他各职能部门相互配合与协调，共同应对危机与灾害。换言之，警察权作为行政权的重要组成部分，在紧急状态下除发挥维护现场秩序、维护社会治安秩序价值作用外，还通过扩张与其他行政权配合发挥着救援、事故调查、信息搜集、监测、预警、疏散、隔离等重要应急处置作用。并且由于警察机关在人才、技术、警力、装备资源和权力资源上的优势，在紧急状态的应对、指挥与决策方面作用与价值远超其他行政机关，因而其在某些紧急状态下警察权的扩张运行占据着主导地位。例如严重危及社会公共安全与国家统一的暴乱、动乱或严重骚乱以及恐怖袭击事件等引发的紧急状态，警察权在应对处置过程中因其自身权力属性与特征，必然处于处置力量的主导地位。

二、紧急状态下警察权扩张的路径与表现

由于紧急状态是一种具有高度危险性的非法社会秩序，为恢复正常的社会秩序，最大限度地减少公民生命财产损失，各国紧急状态立法中均规定了必要的紧急对抗措施以应对此种状态，内容主要是国家权力在紧急状态下某种程度的调整与变更，使其能更好地行使紧急权，采取紧急对抗措施。紧急状态下警察对社会秩序与公共安全维护的权能被突出，警察权在强制性、高效性、专业性方面的特征亦被强调，使其成为紧急状态下调整与变更的主要国家权力之一。这种调整与变更主要表现在国家应急理论基础上警察权的适度扩张。

(一)警察权扩张的具体路径

法治原则要求国家一切措施皆能纳入法的体系，即使在紧急时亦然，故国家紧急状态法制的法典化成为当下主流。而紧急状态下警察权的扩张也遵循此规律，通常上升至法治层面，以防失去其基本的合法性与正当性。

2.通过扩张行政权范围扩张警察权

2.警察权扩张的具体表现

由式(4)第1式、式(11)、式(12)、以及图1的△OA1B1、△OA2B2知，当φ为φ1、φ2时，φ为0、180，δ为δmax、δmin，α为α1、α2，注意到式(13)即知φ1、φ2是αmax可能出现位置。

目前，省医院“医疗设备维保服务招标文件规范化模板”已被广东省各级医院广泛借鉴采用。在引导各级医院建立售后服务量化评价体系，维护广大医院医疗设备质量安全控制和切实利益方面，案例的推行发挥了重要作用。

 

表1 一些国家宣布紧急状态原因及采取限制公民权利的措施[9]

  

国别宣布紧急状态原因限制公民权利的措施喀麦隆共和国卫队企图发起政变中止宪法保障的不准在受威胁的情况下取证的权利法国①公共秩序遭受严重损害的危急情况下，或发生其性质和严重性都具有社会灾难性质的事件时在实行紧急状态区域，禁止人或车辆在命令规定的时间和地点内通行；公民在以命令设立的保护及安全地区逗留需服从决定②在已经宣布为紧急状态的区域关闭各种性质的集会场所；禁止可能引起骚乱的集会；可在白天或夜间搜查民宅；采取措施对报刊、出版物及广播、电影等媒体进行监督土耳其戒严、战争、紧急状态延长对被拘留或逮捕的人犯之审讯时间；中止实施宪法关于基本权利、个人的权利和义务以及关于政治权利和义务的规定丹麦露天集会如有危害社会治安之虞时警察得予以禁止希腊在公共场所举行集会如直接严重威胁社会治安，特别是严重扰乱社会、经济生活时警察得予以禁止阿根廷为了结束暴力行为停止宪法保障，授予共和国总统逮捕权；限制迁徙自由海地政治骚乱宵禁。中止宪法规定的与个人自由、新闻自由有关的权利、申诉权等秘鲁恐怖分子持续暴力行为中止宪法有关个人自由、家庭不可侵犯权、自由集会权，迁徙权等条款哥伦比亚几个大城市与毒品交易有关的骚乱限制酒精饮料贸易的流转、运输和通行自由；中止示威权，限制言论自由；中止有关毒品和武装买卖罪犯的法定担保萨尔瓦多政治社会危机以及普遍发生暴力行为的趋势暂时停止迁徙、结社、言论自由以及通信不可侵犯的权利；临时放宽对党派政党活动的限制予以终止

后来，他又做了几件让人哭笑不得的调皮事，其中一件震惊了整个幼儿园。你知道为什么吗？小乌龟啊，真的是一个小傻瓜。他在幼儿园结交了一个好吃懒做的坏朋友大黑猫。大黑猫心眼坏，他想吃掉小乌龟，可是小乌龟有防身的铠甲。遇到危险的时候，小乌龟会躲到壳里一动不动，壳就是小乌龟的家，非常安全。大黑猫就想出一个坏点子，他不仅想吃掉小乌龟，还要吃烤熟的乌龟肉呢。

紧急状态下的突发事件与危机都表现出浓郁的公共性、紧急性特征，这就决定了与其匹配的防治机制必须以公共性、高效性为核心，而在法治权力框架中，政府主导的行政权设计本身就包含着便于履行防治突发公共事件的独特功能，因此它成为紧急状态下化解危机消除妨害的首要选择。宪法在有关紧急状态的条款中多赋予代表行政权的国家元首和政府在紧急状态下的主导地位以及较为广泛的紧急处置权，使其权力范围在宪法层面得到授权与扩张。因此作为行政权重要组成部分的警察权也在权力主体与权力范围方面得到扩张。首先是权力主体方面，紧急状态下由于对国家安全与社会秩序维护的紧迫需要，警察权的行使与作用发挥上升到了最高需求，为使其能够快速高效发挥权力效能，故宪法与法律往往扩张其权力主体，将其赋予警察与警察机关之外的国家元首、政府首脑或紧急状态应急指挥机构行使。其次在权力范围方面，紧急状态下为有效应对危机行政权必须在权力范围扩大同时集中行使，而警察权作用与权能的发挥，也必然超出正常状态下的行使范围，积极配合其他行政权力共同应对危机，平时状态下一些不属于警察权的内容被囊括其中，使其权力扩张延伸至公民私权自治领域。如我国非典病毒肆虐期间，警察可对体温异常公民进行的强制检查与人身约束，并需协助卫生部门对重点区域进行管制，采取必要隔离措施。此外，行政权在程序上的约束与限制因紧急状态下权力高效运作的需要而受到削减，使其在权力的行使方式与手段上得到扩张[10]。各国对紧急状态下警察权力手段行使范围均采取广泛授权，远超平时法律所规定的范畴，即授权警察可根据现场情势自由裁量选择所应采取的权力手段与方式，不必拘泥于法律规定的条件与程序，以便有效制止危机的进一步发展与蔓延。

3.通过权力转移集中方式扩张警察权

紧急状态下国家秩序遭到破坏，此时必须赋予国家紧急权，采取非常措施应对突发状况，而公民有义务服从此种权力的管理，配合国家迅速恢复正常秩序。因此，紧急状态下公民基本权利的限制与克减成为国家应对危机的必然选择[8]。多数国家宪法对此做出规定，或由宪法授权通过单行立法进行规范，从表1可知法国、阿根廷与秘鲁等国家宪法直接规定了紧急状态下公民权利的限制与克减。警察权与公民权存在一定对立紧张关系，警察权的实现多通过对公民权的某种限制，因此公民权利的扩大就意味着警察权的缩小，反之公民权的限制与克减也就意味着警察权的扩张。紧急状态下宪法对公民权利的限制与克减，实质上从侧面扩张了警察权的范围与权限。从表1可知，在紧急状态下公民的政治权利与自由是限制的主要内容，人身权与财产权则是克减的主要内容。而这些权利的保障与警察权的行使关系密切，对其进行限制与克减恰是扩张与加强警察权的表现。换言之，在紧急状态下宪法通过限制与克减公民权利行使的内容与范围，扩充了警察权的权力边界与行使方式，使其在空间与时间上获得宪法性授权，可采取有效措施实现国家安全与社会秩序的恢复与维持。

现代立宪国家，为防止权力的滥用与垄断，宪法框架中存在着明确的分权制衡，而此种架构在紧急状态下往往会被打破。无论横向还是纵向，宪法通过权力转移集中的方式使行政权获得扩张。具言之，在横向上立法机关与司法机关的部分权力转移到了行政机关，立法机关的更多立法权与决定权转移至行政机关，司法机关对行政应急行为的司法审查表现出更多的谦抑性[11]；在纵向上地方国家行政机关的权力转移到中央国家行政机关，地方自治权在国家安全与社会秩序陷入危机时受到限制与回收[12]。盖因紧急状态下，行政机关尤其是中央行政机关必须通过必要的权力转移集中来恢复正常的社会秩序，分权妨碍了其迅速采取紧急应对措施。分权原则下立法权与司法权对警察权的制约与监督较为广泛，而紧急状态下权力转移集中方式使其对警察权的限制缩减，从而扩张了警察权的行使。同时，地方警察权也发生权力转移，向中央警察权集中，便于其有效应对紧急状态带来的危机与灾害。即使是国家某些区域内进入紧急状态同样也会出现中央警察权的介入与扩张，紧急状态下行政权集中中央是必然，因其不及时处理、有效应对必然会对其他地区乃至整个国家造成不可弥补的损害与威胁。

(二)我国紧急状态下警察权的扩张

进入21世纪以来全球性的恐怖主义活动已然成为我国国家安全的现实威胁。在国际恐怖主义的影响下，我国暴力恐怖犯罪亦呈上升趋势，国内“东突”等恐怖势力采取明暗结合、内外勾结等方式先后制造了数起恐怖犯罪行为，成为我国激发启动紧急状态的动因要素，也对紧急状态下警察权的扩张提出要求。

1.警察权扩张的现实挑战

警察权是现代社会常态运行的一个必要保障，它对社会秩序的维护与公共安全的保障使其成为国家必不可少并重点倚重的行政权力。一旦国家或地区进入紧急状态，警察权由于其自身的特性必然使其成为参与恢复社会秩序和安全的重要力量之一。而依据我国现有法律规定下的警察权，其面对突发性、灾难性的紧急危机，无论在权力内容上还是权力手段上都不足以应对，完成有效遏制危机蔓延与发展的重任。虽然我国现有的警察法和相关法律体系对警察的紧急处置权都做了相应的规定，但笔者认为这与紧急状态下的警察权不同，属于警察的一种应急性行政权，在权力的启动程序、采取的措施手段、权力行使程度上都不能满足紧急状态下警察权行使的需求。此种紧急处置权在某些方面扩大了警察权的行使，但笔者认为要保证紧急状态下警察权能够有效应对突发性恐怖危机，消除危机对社会和公众造成的侵害，必须重新对其定位，将其权力内容和权力手段进行必要的扩张。例如我国《人民警察法》规定了突发事件中警察可采取现场管制、强行驱散、强行带离以及拘留等权力手段，但此种突发事件是在正常社会状态下的偶发事件，相比紧急状态，它仅是一种短暂性、临时性的事实状态，这些权力手段的适用要受到法定机关的批准，且突发事件一旦解决权力立即终止行使。而紧急状态下警察权启动不需特别批准，只要国家宣布进入紧急状态后其权力即可开始行使，并且一直持续到国家宣布紧急状态的结束，具有一定的持续性。并且由于紧急状态下危机严重程度要超过突发事件，警察权必须被赋予超出平时程度的强度与广度才能有效应对紧急危机。故笔者认为我国紧急状态下警察权必须在现有法律规定上进行扩张，才能实现权力的根本目的，发挥其应有的作用。

1.通过限制、克减公民权利扩张警察权

两种或两种以上物质混合时，不产生相斥分离的能力称为相容性。从热力学角度说，聚合物之间的相容性就是聚合物之间的相互溶解性，是指两种聚合物形成均相体系的能力。由于ABS树脂是两相结构，两相之间的相容性决定了ABS树脂的结构及性能，相容性好，二者容易分散均匀，相界面模糊，两相界面的结合力强。相容性差会导致两相界面分层，相界面结合力差，降低了共混物的冲击强度。同时相容性差还会使橡胶相与SAN相分离，使橡胶粒子相互粘连，体系不均匀。

安吉每周三下午都会去动物园看望他的朋友小象安琪儿。安吉刚搬到橡树湾，爸爸工作很忙，妈妈生病了，他在橡树湾一个朋友也没有。

三、紧急状态下警察权扩张的法律规制

紧急状态下警察权扩张是必然结果与趋势，但此种扩张是在法治既定的框架中按照其预先设计的轨道与方向进行的扩张，必然要受法治相关价值目标和基本原则的制约。并且此种扩张也必须建立在法治权力控制范围内才不至于出现盲目扩张、肆意扩张，给公民权利行使带来严重威胁与妨害。

在“紧急状态”载入宪法后，我国学界一直推动制定《中华人民共和国紧急状态法》，盖因我国目前紧急状态法的立法比较分散，未能对其进行分类规定不同的紧急措施和紧急状态法律制度以适应各种突发性危机的需要。虽然直至今日这部法律仍处于缺位状态，但并非代表我国没有紧急状态的相关立法，在此方面作用明显的是《突发事件应对法》。它是我国应急法律制度走向法制统一的标志，也是警察权在紧急状态下扩张的一种具体表现。在该法第五十条中明确规定了公安机关为应对突发社会安全事件可采取的多种应急处置措施，*《中华人民共和国突发事件应对法》第五十条规定：社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施： (一)强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展； (二)对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制； (三)封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动； (四)加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线； (五)法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。 严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。这些措施相比正常状态下的警察权明显呈扩张趋势。例如第五十条第二项中规定了警察对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制，这在正常状态下是超出警察权范围的事项。并且该条第二款中明确授权公安机关可根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常，这也是警察权在权力行使强度上扩张的表现。此外，伴随《反恐怖主义法》的颁布实施，也为我国紧急状态下扩张警察权打击恐怖主义犯罪提供了有力地法律支持。警察权在反恐怖活动中承担着预防、打击与协助配合等多种任务，在此部法律中呈现出明显扩张放大趋势，在反恐怖行动中的指挥权、特别调查权、信息情报搜集利用权等较之正常状态下的警察权在行使范围与行使方式上都有所加强与扩张。如《反恐怖主义法》第五十条规定公安机关调查恐怖活动嫌疑，可以依照有关法律规定对嫌疑人员进行盘问、检查、传唤，可以提取或者采集肖像、指纹、虹膜图像等人体生物识别信息和血液、尿液、脱落细胞等生物样本，并留存其签名。相比对一般犯罪嫌疑人的调查，这种调查权无论从手段上还是方式上都进行了扩展。

(一)对其进行法律规制的必要性

警察权作为行政权重要组成部分，具备行政权的基本特性，包括自我扩张性。紧急状态下警察对秩序维护的权能被突出强调，其权力扩张性得到了宪法的认可与授权，在权力深度与广度上获得较为广泛的扩张，加之自身自我扩张的特性与需求，如不从法律层面对其进行必要的规范与限制将会造成难以估量的后果。故笔者认为，对紧急状态下警察权扩张进行法律规制的必要性主要体现在以下三方面：

警察权是作为一种维护国家安全与社会秩序的国家权力而存在于法治框架之中。警察的作用就是平衡社会中自由与秩序的冲突，亦即警察权的行使就是执行法律预先设定的控制个人行使自由的正式规则[7]6。法律也通过执法程序的设计来限制警察使用暴力的权力，使警察权的行使合理合法，将其纳入到自由与秩序动态冲突的组成部分之中。换言之，常态社会中警察权行使的态势是取得警察权与公民权之间的平衡关系，在行使警察权时既要使冲突各方的不同利益能够得到平衡，也要求警察对自身掌握的权力控制得当，以实现对个人权利的保护。然而，紧急状态下对秩序的维持与恢复则成为警察权行使的首要目标，这也恰是紧急状态下警察权扩张的价值意义所在。秩序本就是法律最基本的价值理念之一，它是人类一切活动的必要前提，是构成人类理想的要素，也是人类社会活动的基本目标。警察权因其特殊的强制性、垄断性与执行性，在某种意义上成为建立和维护秩序的重要力量，并在此过程中成为秩序的象征。紧急状态下秩序的法益价值远高于自由，而警察权之于秩序的意义也更加凸显。笔者认为，紧急状态下警察权扩张的价值作用主要体现在以下三个方面：

其次，通过法律规制防止警察权超越行政权范畴侵害立法权与司法权。紧急状态下行政机关通过委任立法、行政紧急命令等方式扩张其权力范围，行使通常情况下属于立法机关的权力[13]。此外，由于正常情况下的执法手段难以有效应对反恐紧急状态，法律必须赋予行政机关一些平时没有的处置权如行政司法，包括限制司法对行政机关行为的监督与审查，以此扩张行政权。而警察权的扩张在此两方面也表现突出。一方面由于紧急状态下警察往往亲临一线进行指挥与现场处置，必然拥有较广泛的行政紧急命令权，可对相对方公民做出命令发布指令，以此做出对公民权利的限制与义务的设定；另一方面由于紧急状态下赋予了警察较大的自由裁量权，在某些危机形势下可依据具体情况进行处置，从而使其权力范围扩张至公民自治的领域，行政司法亦成为权力行使手段。如若法律不对其进行必要规制，则紧急状态下的警察权就有了超越行政权范畴侵害立法权与司法权的可能。加之这种权力本身就极具无限扩张与滥用的可能与机会，在紧急状态下更需对其进行必要的防范与规制。概言之，必须明确警察权在紧急状态下无论如何扩张都只能在行政权的空间范畴内，而不能扩张至立法权与司法权领域。如《紧急状态下人权最低限度巴黎标准》中所言，政府实施紧急权力,它应当遵循以下规则: 立法权力应当在行政权扩张时亦保持基本功能的完整，为规范行政自由裁量权设定规则；并应当保障司法权的独立，不应改变其结构或限制其独立性[14]。

燃气电厂加装SCR脱硝系统会成为趋势。随着燃气电厂数量的增多以及燃煤机组超低排放改造的逐步推广，环保部门以及公众对燃气电厂的环保水平将会更加关注，燃机的污染物排放标准将会进一步趋严，其氮氧化物排放限值将会进一步降低，因此燃气电厂在低氮燃烧基础上加装SCR脱硝系统将会成为趋势。

最后，通过法律规制保证紧急状态下警察权的高效行使。紧急状态下警察权的行使是对行政紧急措施的一种具体执行权，因此权力的启动并不具备自主性，而是由宪法确定的有权机关宣布进入紧急状态后方能行使。并且其权力的行使必然是置于宪法和法律所规定的框架内，如非宪法和法律的明确规定，警察权不能任意的扩张与放大，这亦是法治原则的根本要求。换言之，虽然紧急状态下警察是政府应对恐怖危机消除威胁的主要依靠力量，但警察权的动用、行使与作用的发挥亦必须遵循法律的规定，不能任意扩大其权力范围，亦不能任意扩大其自由裁量的范围。唯其如此，才能保证警察权在紧急状态下不被滥用有效发挥其权能作用。同时，法律对紧急状态下警察权的规制也为权力行使提供了法律依据与行使规范，保证其在行使过程中有基本的指导规则与行使依据，避免其与公民权利之间可能发生的矛盾与纠纷，为权力本身提供自我救济的途径与渠道，保证在紧急状态下能够快速高效的应对危机消除威胁。

(二)我国紧急状态下警察权扩张的法律规制

我国紧急状态下警察权的扩张已成必然趋势，这种扩张必须置于宪法框架下是毋庸置疑的，但如何在宪法指引下对其进行必要的法律规制则必须未雨绸缪。众所周知，美国在打击恐怖主义势力斗争中，赋予行政机关尤其是警察机关较为广泛而强大的权力，虽取得一些成果，但也出现了权力扩张造成的失控，给公民权利造成巨大损害。2013年斯诺登披露出的“棱镜门事件”就是一例，也引发了学者对这一问题的反思。因而我国紧急状态下警察权的扩张必须进行必要的规制，方能避免其偏离扩张的根本目的，规范其权力扩张过程，更好发挥权力的效能与作用。

1.通过完善立法规制警察权扩张

宪法对紧急状态下警察权的规制是指导性的，由于其根本法地位对紧急状态制度的规定比较笼统，仅在第六十七条、第八十条、第八十九条中规定了进入紧急状态的决定权与宣布权，对这一制度其他具体内容未做过多规定。我国紧急状态立法主要是以分散立法模式进行体系构建的，有学者认为我国目前紧急状态法的法律体系主要由战争状态法、戒严法、突发事件应对法、灾害应急法以及有关紧急状态规定的基本法律构成[15]。在这些法律中都对紧急状态的相关制度进行了规定，但由于其针对的紧急状态成因不同、侧重不同，呈片面性，一旦出现恐怖袭击，我国现有的应急机制就会束手无策。并且由于这种分散式立法，对警察权在其中的地位与具体行使问题也欠缺统一性规划，显得零乱无序。警察机关对不同法律中具体的权限职责也很难一一对应进行区分，更易造成权力扩张中的滥用。因此，笔者认为当务之急仍是推动我国统一的《紧急状态法》的制定，并且在宪法层面明确紧急状态的类型即一般紧急状态和战争状态，而对政府依靠行政手段可以应对的紧急状态，则适用《突发事件应对法》。战争状态主要依靠军队的力量，一般紧急状态则主要通过政府行使行政权来维持社会秩序，主要还是依靠警察来维持社会治安，关于此状态下警察权的行使应在我国的《紧急状态法》中进行明确规定。此外，一旦我国《紧急状态法》出台，《人民警察法》与此相对应的条文也必须作出适当规定与调整，对紧急状态下警察权问题进行明确和规范，以实现法律间的协调统一，以此实现对我国反恐紧急状态下警察权的立法规制。同时，《戒严法》、《反恐怖主义法》、《突发事件应对法》等涉及反恐紧急状态下警察权行使问题的相关立法都要对照上述法律进一步做出调整与修改，使之能够形成对反恐紧急状态下警察权上下统一、协调一致的规制。

终于开始顺利地登记，与上一次不同，那些工作人员这一次仿佛圣徒见到了真正的神。他们对西双崇拜得五体投地，他们说活这么大还从来没有见过这样好的男人。他们对西双和楼兰的事情问长问短，直把西双问得烦不胜烦。楼兰始终静静地躺着，身上盖了厚厚的被子，她抖着身体，却把西双的手抓得更紧。她看一眼西双，看一眼窗口的工作人员，再看一眼西双，目光飘忽不定，却有着柔软潮湿的主调。头顶的吊瓶，不紧不慢地往她的身体里补充着最后的生命之泉。

2.通过行政手段规制警察权扩张

在紧急状态下行政权处于整个权力体系的主导地位，在各项行政权的行使过程中既强调相互间的密切配合也强调权力之间的分工监督。根据我国现有的紧急状态相关法律规定，出现突发性紧急事件时都有专门成立的应急指挥机构进行统一领导，因此公安机关在行使紧急状态下的警察权时亦必须受其指挥、领导和监督。具言之，由于国家进入紧急状态后能够有效应对突发危机，它需要把全社会皆纳入一个组织系统内,并将分散的社会力量进行整合以抗击危机带来的损害。故成立特定机关对各种社会资源进行统一调度就成为必然，而警察亦是这组织系统中的关键力量,它也必须接受统一调度,服从统一安排,积极出警,与其他机关相配合,形成一个整体性力量[14]。在此状态下，应急指挥机构对警察权的合理行使需进行有效规制，在权力行为方式上与幅度上进行必要的指导与规范，防止其出现越权滥用。此外，亦应当根据紧急状态法的相关规定明确警察在紧急状态下行使权力应承担的法律责任，以及越权后造成损失的救济程序。如针对警察紧急状态下采取的过激行为手段，公民可采取的行政复议程序。笔者认为，当前我国紧急状态下警察权的行使可一方面从必要的行政执行程序规定上对其进行规制，另一方面从事后的行政救济程序上对其进行监督。虽然紧急状态下强调权力行使的效率性，但若无一定程序的必要约束，警察权滥用的可能危险系数更高。而事后的行政复议程序可亦可对权力的行使起到监督纠错的作用，规范权力的行使。因此通过必要行政程序的设定，对紧急状态下警察权进行规制必不可少。

3.通过司法审查规制警察权扩张

紧急状态下司法权受到一定程度抑制，但司法具有监督行政权保障公民权利的最终救济功能。司法救济作为公民权利保障的最后一道屏障，对于消除反恐紧急状态下警察权扩张滥用造成的负面影响，避免公民的基本权利尤其是不可克减的权利受到非法侵害，具有重大而深远的意义。因此，在紧急状态下对警察权行使通过司法机关进行规制也是必由之路。各国通行做法是直接基于个体权利和紧急权力具体关系之上的行政诉讼或司法审查。由于紧急状态下警察权和公民权均发生了结构和运行方式的变化，尤其是警察权的必要扩张，这种行政诉讼必然具有不同于一般行政诉讼的特殊性，此种特殊性又因不同国家地区、不同历史背景而迥然不同。我国对紧急状态下警察权行使中出现的可诉行政行为亦有所规定，表现在《行政诉讼法》第十一条第一款第二项，对限制人身自由或财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的属于法院受案范围。但紧急状态下警察权的行使不限于此，对其他警察权力行为或措施不服的也应属于行政诉讼受案范围，故笔者认为在专门或单行的应急法律、法规中对于紧急状态下警察的紧急处置行为的可诉性进行明确规定还是必要的。需注意的是，在紧急状态下行政机关获得了较为广泛的行政命令权，而警察权亦包含了此种紧急命令权，并且多以通知、公告等抽象行政行为的形式出现，易导致法院以不属于行政诉讼受案范围为由不予受理。笔者认为，基于对紧急状态下警察权司法审查规制的必要，应当将其作为具体行政行为予以受理，才能真正起到对权力监督与救济的目的。因此紧急状态下警察权的扩张是我国今后司法审查的重要方面。而在此方面国外的一些司法审查制度可为我借鉴，对此状态下恐怖组织、恐怖分子的认定权，现场紧急处置权以及特别侦查权的行使都应成为今后我国反恐紧急状态下司法重点监督规制的对象。

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