一、问题的提出

诚如我国公安警察入警誓词所言：“我志愿成为人民警察...为维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业而努力奋斗。”我国公安警察的职责，素来便不止于刑事、治安领域，而是在社会稳定的方方面面，在特定的历史时期发挥着重要的作用。

110始建于二十世纪八十年代，当时叫匪警电话，专门接受刑事案件报警，功能单一，作用简单。那个时代的警察很受社会尊重，一个不持枪的民警都能震住打群架的双方。

从二十世纪五十年代至八十年代的30多年里，警察的牺牲率一直维持在一个较低的水平，平均每年民警牺牲数为30人左右。

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基于慕课的混合式教学模式要求学生在学习内容的选择上需要教师的指导及同学之间的交流推荐。基于微课的混合式教学模式对于教师的要求要高一些，需要英语教师不断更新教学理念，通过学习培训及自身不断实践的方式来提高课件的制作水平，并结合教学实际设计出符合教学需要的微课视频。翻转课堂适合于小班教学，在大班教学的情况下，教师要对学生进行分组才有利于课堂活动的顺利开展。大学英语混合式课堂教学在教学中得到广大教师的认可，但是目前在国内的研究只是探索阶段，在实践方面还有待进一步的研究。

非警务活动，是指警察机关及其人民警察实施或参与的警察机关法定职责外的社会活动，其本质是警察力量的非警务运用。[5]从上文可以得知，尽管非警务活动的表现形式是警察在执行公务，参与其它或政府部门部署的工作，或为百姓解决困难等等。然而事实上非警务活动本质上是公安机关的越权行为，随着十八届三中全会以来全面推进依法治国进程的不断深化，妥善地限制与处理非警务活动，对公安机关行使职能、履行职责有着不小的意义。

总的来说，30多年来，110工作发挥了独特积极的作用，体现了人民公安为人民的宗旨。公安机关为了获得社会支持和政府的认可，也秉持能动主义的理念，积极主动地以有限的权力和警力满足政府和群众的需求，并有意无意地做出一些不恰当的承诺，从而出现大量的非法定的、游离于法律控制之外的非警务活动。[2]但是，随着社会的不断变迁，这种公安机关职权的无限制扩张正暴露出越来越多的问题。

从理论上讲，非警务活动的概念是非常清楚的，它是指公安机关和人民警察在非法定权力范围内开展的各种活动，其实质是公安机关和警方的越位和放错权力。 但实际上，它的真正界定是非常困难且模糊的。而长期以来公安机关试图在自己能力所及的范围内接管一切社会治安问题，虽然出发点是好的，但也在一定程度上误导了公民。因此，笔者认为在向公民释明这一问题时，可以从反面通过明确列举的形式规定哪些事项不属于公安机关的职责范围。

二、公安警务分流的可行性分析

二十世纪九十年代中期，随着改革开放、社会发展，人口流动加剧、犯罪手段发生变化，为适应斗争形势的需要，漳州110率先提出“有困难找警察”，得到公安部的认可并在全国公安进行推广，这是当年的公安队伍向全国人民做出的庄严承诺。当时的情况是，一方面，人民群众法制意识相对淡薄，权益受到侵犯的时候不知道该找谁投诉、维权；另一方面，政府部门也还不够健全，为民举措还不很完善，服务理念不够明确。公安机关率先提出“有困难找警察”，是主动替政府承担了部分职能，让人民群众在需要公家出面的时候能及时找到公家的人，推行“有困难找警察”的初衷是为了更好地为人民服务。[1]

公安机关是人民政府和国家行政机关的重要组成部分。同时还负责刑事案件的调查。因此，它也是国家司法机关之一。公安机关是政府职能部门，依法管理社会安全，行使国家行政权力；同时，公安机关依法查处刑事案件，行使国家司法权。公安机关的性质具有双重性，即行政性和司法性。当前公安机关主要负责防范、制止和查处犯罪活动；防范和打击恐怖活动；维护治安秩序；制止危害社会秩序的行为。实际上，合同纠纷、劳资纠纷、产品质量纠纷、土地纠纷、婚姻纠纷、继承纠纷、医患纠纷等各类民事纠纷都需要公安力量的介入（目前几乎在全国范围内都是如此）的话，显然是不合理的，换一个角度来说，这何尝不是一种行政权力的滥用呢？“滥用职权并违反对他的委托而施强力于人民，这是与人民为敌，人民有权恢复立法机关，使它重新行使权力。因为人民设置一个立法机关，其目的在于使立法机关在一定的时间或在有需要时行使指定法律的权力，如果他们为强力所阻，以致不能行使这一对社会如此必要的、关系到人民的安全和保护的权力，人民便有权用强力来加以扫除。”[6]因此合理限制这些非警务活动，将有效地加强公安机关的职能， 恢复公安机关职能的本来面目。

（一）有助于强化公安机关的职能

3.加大良性互动，强化法律顾问制度建设。充分挖掘法律顾问潜力，加强与顾问律师的良性互动，聘请律师到局法制机构驻点办公，加强法律顾问队伍在重大决策合法性审查、规范性文件制定和国土资源管理法律课题研究等工作中的积极作用，深度介入法制审查，提前排摸诉讼风险点，通过事前预警、事中调解、事后完善的方式，切实提升预防和化解行政争议的能力。

（二）实现警力资源的最优化配置

实际斗争的严重性要求加强公安机关的专政职能。社会秩序问题仍然是社会热点话题，刑事案件发案率仍在上升，公安机关维护稳定的责任仍然很大。目前民间纷争纷繁复杂，占用了大量的警力资源。非警务活动涉及警务人员众多，消耗了大量警力，加重了基层公安机关的负担。这使得警察力量更加匮乏，威胁着已经紧张的财政资源。据统计，目前，在一些基层派出所，民警的非警务活动占总工作量的近50%。[7]同时，非警务活动往往是武断的，不确定的，容易干扰公安机关的正常工作节奏，分散公安机关的精力，影响公安工作的发展。一线民警数量仍然不多，特别是在特殊治安的实际情况下，基层警务人员明显不足，任务繁重，劳动强度大。许多基层单位经常加班解决警务短缺的问题。但在这种情况下，非警务活动却在占据着警力，在非警务活动和警务活动的游离中，一些警力偏离了打击犯罪的主要方向：即维护社会治安，而是履行了在本职范围以外的职责，非警务活动不但占用警力，而且消耗了基层干警的精力和体力。因此，当前警务改革的一条基本脉络，便是合理限制非警务活动，实现警力资源的最优化配置。

（三）符合全面推进依法治国的本质特征

李永林：作为国有特大型石油化工企业以及中国石化创建的首批十家绿色企业之一，面对京津冀地区经济发展和资源环境约束之间的突出矛盾，必须深刻把握“绿水青山就是金山银山”的重要发展理念，在创造物质财富的同时切实履行好政治责任和社会责任，实现“为美丽天津助力、为美好生活加油”的伟大使命。

三、新形势下公安机关警务分流的对策建议

如上文所述，关于非警务警情的分流，不仅是可行的，亦是必要的。为了切实实现分流，可以从立法层面、宣传导向层面、政府制度层面这三个方面来进行探索与思考。

（一）在立法层面明确警察职责

早在2016年新《警察法》修订草案发布时，就有一种观点主张将警察职责中“调解处理民间纠纷”一项删除，以缩减警察职责范围，这是有一定道理的。总的来说，由于我国改革开放以来的社会发展阶段的特殊性以及当时的历史局限性，公安机关职能的扩张是可以理解的，或者说这在当时“百废待兴”情况下的一种妥协。而在当前形势下这种职能的不当扩张显然需要调整与规制。而所谓立法先行，贯彻非警务活动的分流，首先需要明确独到的立法来规制。

为了评估基于SOM的统计模型的预测性能,图4给出了该模型下吉林省各站点的MAE、RMSE、SBrier和Ssig箱线图。根据中位数情况,MAE和RMSE分别为3.12 mm和6.13 mm,SBrier和Ssig分别为0.06和0.51。所有站点对应的MAE均小于4.49 mm,RMSE主要集中在9.25 mm以下,SBrier值几乎都小于0.09;Ssig值均大于0.35,最大达到0.82。RMSE异常值出现在集安和桦甸,SBrier异常值出现在长岭。除了这3个站点,吉林省绝大部分站点的逐日降水预测性能都较好,误差和评分指标都通过了检验。

目前调解处理民间纠纷的工作已有相关的职能部门负责，且矛盾纠纷调解处理是一项很专业的技能，司法行政机关专设民间调解职能部门，承担着“指导管理人民调解工作、参与调解疑难复杂的民间纠纷”“组织开展法治宣传教育工作”“协助基层政府处理社会矛盾纠纷”“参与社会治安综合治理工作”“负责社区矫正工作”等多个方面的工作。如果把这一工作列入到公安机关的职责范围，必须对其内涵和工作内容作出明确规定。否则，会造成警察职能过宽，且会对公民造成误导，这不仅没有从“四有四必”（有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应）的怪圈里解放出来，[8]还很容易因为“外行人办内行事”而漏洞百出，最终受损失的是老百姓,受委屈的是警察，受到不良影响的是公安机关和政府的形象与权威。因此我们认为，立法应当限制解释民间纠纷的具体范围，比如仅限于危害到社会治安的纠纷，而像经济纠纷、债务纠纷等，应有专门的政府机关负责管辖。此外，立法若是可以大胆一些，则完全可以将“民间纠纷”在警察职责中移除，可能会有一段所谓“阵痛”期，但是可使公民正确认识到公安机关的本来职能，矫正其一直以来的认识误差。

（二）规范宣传导向，明确界定非警务警情

随着社会的发展和时代的进步，人民群众的法治观念越来越强，各种诉求越来越多，公安机关已经不能满足社会上的各种困难。而这其中甚至不乏含糊其辞毫无边界的“问题”，部分公民把110作为解决一切问题的万能钥匙。“孩子找不到工作”“醉了回不了家” “厕所没纸” “不想起床买早餐”等令人啼笑皆非的理由层出不穷，这大大浪费了公共资源，可能使真正需要警方协助的人不能获得帮助。随着政府机构的不断完善，“为党建党，为民治党”的理念不断深化，实际生活中存在着的一些困难，其实很容易找到可以轻易解决的政府专业部门。相比之下警察可能并不能解决问题，因为警察不专业，对许多非警务活动没有相应的权力。这只会大大削弱政府和公安的信誉。结果，警方往往不堪重负。且他们也没有得到多少社会的认可。从近年来侮辱警察、殴打警察的频繁报道就可以看出。近些年来，平均每年有400多警察倒在工作岗位上，成为和平年代牺牲最多的群体，其中很大一部分是过劳死。[3]公安机关包揽一切的做法显然已经不能适应当代社会发展的需要，早在几千年前柏拉图就指出：城邦的正义在于各司其职，所有人各自从事自己最擅长的事情，“当生意人、辅助者和护国者这单众人在国家里各做各的事而不互相干扰时，便有了正义，从而也就使国家成为正义的国家了”。[4]强调了“各司其职”的重要性。新形势下如何妥善地分流非警务警情，是目前的当务之急。

如今是医药卫生体制改革的关键时期，公立医院应该结合自身发展的现实情况与需要，制定出符合社会发展与医药卫生事业发展的战略决策。而对于公立医院来讲，战略决策的制定与改变，必将会对各类资源的配置情况、使用情况、效益情况带来一定的影响。但是改革是未来的发展趋势，是一种客观必然，财务管理工作整体水平必须要随着改革的推进与升华得到进一步提高，而总会计师制度，能够为专业化的财务管理活动提供全方位的保障，如可以为公立医院的财务管理提供组织保障与人员保障等等，进而使得财务管理的功能与价值可以全面发挥出来。

其实，中央电视台新闻频道早在2016年1月10日就报道过《生活中这“七件事”才可拨打110》。在视频中我们可以得知，公安机关理应管辖的事件只有七种。 然而，由于“有困难找警察”的观念数十年来过于深入人心，央视的法制宣传并没有起到太大的效果，大多数公民在一遇到问题时的第一反应仍然是拨打110。

在这方面，公安机关应主动向群众宣传自己的职责，向社会公众宣传公安机关的任务。 人民警察应该做什么，而哪些事项又不应该由人民警察负责。避免让公民产生“公安机关包办一切”的错觉。

苹果白粉病菌是一种专化性强的寄生菌，只能寄生在活的寄主组织上，而且只有在组织幼嫩阶段才能被侵染，因此病害的发生与寄主组织的发育状态有密切关系。病菌以菌丝体潜伏在病芽内越冬，来年春季冬芽萌动时，越冬菌丝产生分生孢子，靠气流传播，直接侵入嫩芽、嫩叶、新梢和幼果表面，以吸器伸入寄主内部吸收营养，进行初次侵染。4—9月为病害发生期，其中4—6月气温较低、枝梢组织幼嫩，病菌可多次侵染，是发病高峰期。7—8月高温季节发病缓慢或停滞。8月下旬以后，秋梢抽生，产生幼嫩组织，病菌再次侵染秋梢嫩芽，形成第2次发病高峰。9月以后病情发展趋于缓和，10月以后很少侵染。

（三）政府层面的制度设计

同时，近年来，湖南岳阳等地也在着力推广“12345，服务找政府；公安110，为民保安宁”的做法和经验。推动建立社会应急联动与110接处警有机衔接机制，对接做好公安机关职责范围以外求助事项的分流。应该来说，立法完善与规范宣传导向，最终还是要归于行政体制的改革。

党的十八届四中全会把全面推进依法治国提升到前所未有的高度，具有里程碑意义。其实这意味着在某种程度上，形式法治先于实质法治。公安机关作为行政执法和刑事司法的重要力量，在全面推进依法治国的进程中肩负着重大的历史使命，必须准确把握依法治国的本质特征与动向。所谓依法治国，意味着政府各机关各司其职，在各自的职权范围内进行行政活动。相比于以德治国，将依法治国放在首位，就意味着我们可能要逐渐远离那个“万事找警察”的人情时代，迈入法治社会的进程了。 非警务报警求助的分流作为警务改革的一项重点，通过分流可以切实地减少许多本不应由警察处理的民间纠纷，使得警力资源能够更好地集中管理警察职责内的事物，按照有理有据有法可依的要求，积极稳妥地推进各项警务改革。从而真正实现依法治国，科学治国。

比如河北省政府于2016年下发《关于在全省施行非警务报警与公共服务平台分流对接的通知》，在全国率先施行非警务报警与公共服务平台分流对接。当地110将只受理刑事案件、治安案（事）件、交通事故、火灾事故、群体性事件报警，其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警；危及人身或财产安全迫切需要处置的紧急求助；对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉等。明确分流了涉及水电气暖、开门开锁、扶助救助、法律援助等求助；涉及经济、家庭、邻里、消费、买卖、劳资、宅基地纠纷等。

幼年随母亲到芋田里采芋梗，要回家做晚餐，母亲用半月形的小刀把芋梗采下，我蹲在一旁看着，想起芋梗油焖豆瓣酱的美味。

除了立法完善以外，非警务活动的泛滥与公民求助权的滥用问题首先依赖于政府特别是省级以上政府的重视与统筹。目前这些措施在全国部分地区已经有了一些较为成功的实践。

四、结语

随着各种基础设施的不断完善，以及社会管理方式的日渐现代化，“有困难找警察”的时代可能终将远去。公安机关也终将回到它本来应该处于的位置，即维护国家安全与社会秩序稳定。日前英国伦敦市区警察宣布不再接管部分偷窃等低级犯罪，虽然这种做法有些激进，明显欠妥，但是除了伦敦警方经费不足的原因以外，这种警务职责变革的整体方向依然是值得我国借鉴的，即人民警察的具体职责应当具有针对性和专业性，且其资源的投入与具体职责应当具有一定等价性。当然并不是说同伦敦一样不再接管盗窃等犯罪，只是诸如经济纠纷、商业矛盾、环境问题等本应由工商部门、环保部门等履行职责的活动，其实完全可以排除公安机关的介入了。

通过上述地区的实践经验，可以看到，规范基层警务工作，切实贯彻非警务活动的分流是基层警察的共同愿望。也是规范执法，加强社会治理社会化、法治化和智慧化的重要组成部分，是公安机关专业化水平实现的重要途径与台阶。换一个角度来看，如果这种行政权力的无限扩张成为常态，那么对行政权力持悲观态度的学者看来，“政府，即使在它最好的情况，也无可避免地会产生权力的过分扩张。”[9]当然，就社会治理而言，警务活动与非警务活动的分离并不是最终目的。而是要促使政府、公安、市场和社会组织相互承担责任，各自承担责任，最终实现共通共融、多元化和社会善治。

参考文献：

[1] 王世卿. 110 接处警的历史、现状、问题及规范化研究[J]. 中国人民公安大学学报(社会科学版)，2016(6).

[2] 卢建军. 非警务活动的界定与实施.[J].公安研究，2014(3).

[3] 龚海燕.上海公安非警务活动现状梳理与探究[J].上海高等专科学院学报，2004(3).

[4] [古希腊]柏拉图：理想国[M]，商务印书馆，1986:434.

[5] 张兆端． 论警察力量的非警务运用[J].山东警察学院学报，2009(4).

[6] 王南江. 关于公安机关基层派出所参与非警务活动情况的调查研究[J].江西警察学院学报， 2011( 5).

[7] [英] 洛克：政府论（下篇）[M],商务印书馆，1964:97.

[8] 侯成林,倪斌. 非警务活动初探[J]. 江苏警官学院学报，2007(3).

[9] [美] 托马斯潘恩.常识[M].华夏出版社2004:2.