非强制行政行为既是治理理论视野下政府治理的基本手段，也是治理理论视野下政府的主要行为方式。现代社会的进步，人与人之间以及人与社会、人与政府之间的关系发生了巨大变化。在政府角色越来越趋于公民的担保人、形象越来越像父亲的今天，其传统意义维护公共秩序与安全的职能也在发生改变，即传统的单方命令式的行政行为方式已经开始不再坚挺，悄然发生了改变。行政的内涵除传统的警察活动之外，还增加了许多服务性的行政活动。沟通协商已成为展现现代行政治理的又一独特行政方式。尤其是互联网的出现，行政公共空间的扩大，使行政方式发生了前所未有的改变。与此同时，私权的存在与实现方式也开始转变。私权的地位越来越重要，而现代公共行政需要从私权实现的途径、手段、方式中吸收其合理成份，用来解决公共行政问题以弥补其不足，实现所谓公法私法化。其中，在公共行政改革这一理念下，行政权弱化的表现就是以行政指导为代表的非强制行政行为的广泛运用。而我国最初的萌芽出现在联产承包经营合同上，后来人们将其定位为行政合同。之后行政合同、政府采购、行政指导开始大踏步地前行，非强制行政方式被广泛应用于各个行政领域，行政法的调控理论与方式也随之开始发生转变。

一、治理理论在现代公共行政治理中的基本特旨

治理是这些年在“管理”概念基础上出现的一个“大词”，涵义丰富，并被付诸于实践。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，以最大限度地促进公共利益的实现。

对于小学生而言，体育大课间活动的开展比较有限，因为学生正处于发展阶段，学生本身也比较弱小，比较脆弱，一般的体育项目可能存在安全性问题，所以开展起来就有点困难。然而跳绳运动的要求比较低，只要求学生跳过绳就可以了，安全性能比较高，而且有助于学生的身体健康。跳绳运动是我国古代就有的一种体育运动，跳绳运动之所以一直被人们广为流传，是因为跳绳运动与体育运动的结合非常有必要，可以以最低的要求，完成更加高效、更加有利、更加有意义的体育健康素质教育。

从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括对政治权威基础规范的管理、处理政治事务方式的管理和对公共资源的管理。它还注重在一个限定的领域内维持社会秩序产生的政治权威所发挥的作用和对行政权力的约束”。治理的内涵包括以下几方面：

第一，在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又实施行为主体之间的民主协商管理；既采取正统的法规制度，有时又注重被行为主体自愿接受并享有共同利益的非正式措施的适用。第二，在治理的基础上，政府已不再享有唯一的、独占性的统治权威。在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的治理优势。第三，在治理的主体上，存在着由来自不同领域、不同层级的公私行为体，如个人、组织，公私机构，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等，它们相互之间存在着权力依赖和行为互动的伙伴关系，并共同构成复杂的治理网络。第四，在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。”

公共行政改革直接促进了非强制行政行为的产生。在中国的行政法理论上，治理理论与“平衡论”“软法”是契合的，共同为非强制行政行为提供理论依据，并具有鲜明的中国特色。

二、治理理论下非强制行政行为的依据和价值

从法治的角度讲，治理的理想境界是实现善治和良治，即通过有效的治理实现公共利益最大化。公共治理中的善治，其本质就在于它是一种合作，是政府与公民之间对公共时空的合作管理，是在公私二元建构基础上形成的国家、市民社会、私人之间的一种新型关系。行政管理或公共管理中的治理理论具有如下基本特征：“公共权力的多元性、政府能力的有限性、组织边界的模糊性、各类主体的依赖性”。有学者认为治理有“合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性”等六个要素。杨海坤教授认为善治包括以下几点：第一，善治是政府能动、积极的治理；第二，善治是政府秉持“以人为本”理念的治理；第三，善治是政府积极面向未来的治理。

(一)治理理论下非强制行政行为的“平衡论”“软法”的依据

1.“平衡论”为行政的非强制化提供了行政法上的理论依据

“平衡论”由罗豪才先生首次提出并予以完整论述，在中国行政法领域产生了重大影响。其本质是强调行政机关与行政相对人的平衡，也是强调各方权利与义务的平衡，即强调利益的平衡。因此，这是一种治理理论。“平衡论”强调：“在处理行政事务过程中，应尽量减少强制性手段的使用，并且关于行政命令、制裁与强制手段的应用要谨慎，要弱化权利权威。在依法行政的基础上，行政机关亟需对传统的管理模式进行彻底的改革，加强公民在行政管理中的参与，积极推进行政指导等公民参与管理和行政管理社会化非强制行政措施，通过行政机关与相对方关系的协调，达到两者利益的平衡。”

“平衡论”理论在我国最先适用于1996年制定的《行政处罚法》，首次利用平衡理论实现了行政机关在行政处罚中与被处罚人的关系利益的平衡，尤其是通过辩解权、听证权的规定来体现了这一平衡，强调通过相对人的抗衡实现与行政机关的平衡。该法内容和程序规定之完整，是前所未有的。以程序正当实现行政处罚的正义，其交涉性、矫正性的功能表现得非常充分。之后，随着行政指导、行政合同的普遍适用，平衡理论又开始在这些领域得到适用，指导这些非强制性行政行为以实现行政目标。

2.“软法”理论为行政的非强制化提供了行政法上的依据

化解科技危机依靠各方齐心协力，而以加密的分布式记账技术为核心的区块链是去中心化，摆脱第三方的帮助和约束，供求双方自行其是即可，而在尖端科技中设置科研禁区恰恰需要第三方的制约和监督。在区块链中用加密数字货币来结算，例如比特币(BTC)、以太币(ETH)、零币(ZEC)、门罗币(XMR)等。目前常用的比特币广泛用于匿名买卖双方，在“深网”(Deep Web)中进行大量非法交易，只有想不到没有做不到的非法交易五花八门、触目惊心，其中一家名为“丝绸之路”的网站，全球有100万顾客，全年营业额在12亿美元以上。[17]显然，这些非常便于致毁知识的流动和扩散。

软法概念2005年在我国被以罗豪才先生为代表的学者提出以来，创造中国的软法理论并利用软法理论解释公法现象——尤其是行政法现象已成为一种时尚。“软法是一个概括性的词语，被用来指称许多法现象。这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障。”软法下的行政行为基于软法的非强制力以及软约束性，使得其对行政相对人的行为效力产生变化与转型，进而改变行政主体与相对人的关系。公共治理与法治的追求有一致的方面，因此，决定了软法是公共治理的一个重要切入点。公共治理的出现将会导致行政机关权力的隐形扩大，为防止行政权力膨胀和滥用，需要用软法对行政机关予以规制。因为软法不依靠国家强制力保证实施，因此，在限制行政机关时会有更强的操作性，使得行政法在实施过程中能更多地考虑人民大众的切身利益。

由图1可见，当样本量较小时错判率略不稳定，但均小于0.05，随着样本量n的逐渐增加，错判率有增大的趋势，但在所设定的样本量1500范围内，错判率都在0.07以下。

在传统管理—服从的行政模式下，行政主体在行政管理活动中占据绝对主导地位。行政相对方必须无条件地接受管理、听从命令，甚至不能质疑或辩驳。而非强制性行政行为的出现，改变传统行政模式，提升了行政的可接受性，使行政行为更加合理。如此行政相对人愿意接受或者不会抵触行政行为的适用，社会上的戾气怨气越来越少。协商、合意下的非强制行政行为表现出了更多的行政优势，使行政主体实施行政行为更加合理，行政行为更具有正当性。

Tennant河地区主要产出铁氧化物型(IOCG)金-铜矿型金矿。此类矿床目前是世界上寻找铜金矿重要目标之一，为含有大量磁铁矿和(或)赤铁矿的矿床，并伴有黄铜矿±斑铜矿，矿产组合变化范围大，与一定的构造-岩浆环境有关，与深成侵入岩及同时期活动的断裂有密切关系(Sillitoe，2003)。其矿床出现于三种环境[7]：①与非造山岩浆有关的大陆地块内部；②与中性岩浆有关的较年轻大陆边缘弧；③褶皱和推覆带。与矿床有关的花岗质岩石大多显示出高钾到橄榄安粗岩的性质，总体看，矿床是一种后生矿床，其矿体形态可分为脉状、筒状、板状、层状和不规则状，矿床最大特点是广泛发育角砾岩筒矿体。

(二)治理理论下非强制行政行为的功能和价值

1.非强制行政行为凸显了法律以人为本的理念，有利于促进社会和谐

数字化校园按照教育阶段的不同可以分为：高校数字化校园，中等教育数字化校园，基础教育数字化校园。根据每个阶段教育的不同特点，其构建的数字化教育形式有所不同。

非强制行政行为是随着行政管理现代化与民主化的发展而产生的，是行政法学研究领域的进一步延伸，促进了行政法在理论层面的发展。其功能与价值主要体现为：

社会是人的社会，人是社会的主体。马克思主义解放理论本质上就是人的解放理论，强调人是社会的主体：人是国家的主人。因此，我国《宪法》明确表明，中华人民共和国的一切权利属于人民。然而，我们不能空谈法律，再好的法律规定都需要具体的实施才能实现。传统的管理与服从模式，在形式上无法体现人民的主体性与主体地位，最终导致在实质上被行政客体所取代。以人为本是时代发展的客观要求，国家与社会的发展需要建立在人发展的基础上，若想实现人的发展需要坚持以人为本。显然，非强制行政行为客观上凸显了以人为本，尊重了人的本质，推动了人与人、人与政府的进一步合作。而合作又是和谐社会发展的前提。通过合作，实现公私双赢。

现在的行政指导、行政合同等非强制性行政行为以其各自的优势特征在柔性、协商等方面成为实现行政目标不可或缺的重要方式，使得行政相对人不但愿意参与到行政活动和与政府合作中，而且在这个过程中，行政相对方会获得地位的平等、人格的尊重、利益上的保障。因此，非强制行政模式的实施有利于行政主体与行政相对方的相互理解与相互支持。

以大数据思维反观农业大数据发展现状，可以用3个方面来总结：第一，以政府行政和资金力量加强全数据样本采集、清洗、共享及维护更新；第二，以市场为导向，调动企业活力研发数据挖掘技术，建立分析模型；第三，以大数据功用最大化为共识，打破行业壁垒，连接数据“孤岛”，通过合作不断挖掘相关关系。

2.丰富和发展行政法学理论

行政法学理论需要不断进步与发展，才能更好地指导行政法治实践，特别是未来实践的改革方向。以往控权论的行政法学理论侧重于对行政权和行政行为的控制，适用于当时的社会现实，虽然取得一定成效，但并不适合现代治理理论。非强制行政行为理论的提出，促使行政法的研究领域进一步延伸到现代社会的新领域，不但丰富了研究视角，更为行政法学的全面发展奠定了现代化的基础。而行政指导的非强制性、行政合同的协商机制的应用，反过来又促进了平衡论的丰富，而平衡论又客观上促进了治理理论的丰富与发展。依据软法理论又使得非强制性行政行为有了新的解释工具，其正当性更具有可信度。

综上所述,循证护理干预可以明显降低胸椎骨折患者术后并发症的发生率,改善患者疼痛程度和不良心理状态,有利于疾病康复。

3.促使行政主体更加合理地行使行政行为

软法与传统的硬法共同实现公共行政的各自职能，使得公共行政下行政法的构建更具全面性。“相对于以单方意志为内容、以命令和外在强制为实施手段的硬法，软法在表现形式、伦理基础和功能定位等方面都有自己的特殊性，在推动国家治理体系现代化方面具有不可或缺、不可替代的特殊作用。”

4.推动政府执法手段转变，构建良好的执法环境

文运同国运相牵，文脉同国脉相连，文化自信是国家强大的表现。西方资产阶级之所以对其文化充满自信，与其强大的经济实力密不可分。反观中国近代史，由于国力的衰弱，一些同胞在中西文明的冲突中，对自己的文化逐渐丧失了信心。可见，国力的强大与否，在很大程度上影响着人们的文化心态。改革开放40年以来，我们创造了举世瞩目的成就。国家兴旺，必将带来文化兴盛，特别是党的十八大以来，党把建设社会主义文化强国摆到更加突出的位置，中华文化正迎来一个繁荣发展的黄金期。

在当前的社会治理中，行政主体首先要更新执法观念，愿意并且主动采用行政指导等非强制性行政手段去实施行政职能，传统意义上的行政命令、行政处罚等强制性手段要慎用、少用。可以在满足条件的情形下，将行政决定转化为行政合作、行政参与，借助于对行政相对方的参与来加强管理，通过各种非强制行政措施的实施来创造宽容、理解、信任、和谐的执法氛围，让广大行政相对人更加积极、自愿地接受行政管理，构建良好的执法环境。

三、治理理论视野下非强制行政行为法治化的思考

2002年最高人民法院发现了这一问题，在其后颁布的《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》中明确规定：具有强制性的行政指导属于人民法院受案范围。实践中，行政合同或行政协议中频频出现行政机关单方变更或解除合同和协议的现象，不但损害相对人合法权益，也损害了政府的公众形象。

(一)非强制行政行为法治化的必要性

如果法律未对非强制行政行为予以规范或者仅仅规定笼统意义上的非强制行政行为权力，那么非强制行政行为有可能就是一种行政裁量权。对于行政裁量权包括司法权在内的监督或制约，其效力是十分有限的。尤其是事实上的非强制行政行为往往属于“法律规制之外”的行为。实践中，非强制行政行为被滥用的情况时有发生。而其一旦发生，必然会对公民的权利造成侵犯，甚至对公法秩序的破坏有时候是非常严重的。因此，非强制行政行为法治化就显得十分有意义，是法治对行政权力控制的使然与必然。

非强制行政行为由于具有隐蔽性，其对行政相对方的权利、义务往往产生间接的事实上的影响。如行政指导的实施如果没有程序性要件的约束，可能指导就会是任意或肆意的，特别是在有些地方追求政绩的情形下更容易发生此现象；如果行政指导没有结果责任要求，行政指导后即使错误也不承担责任后果，那么行政机关及其公务人员就会想当然地进行指导，进而侵犯国家利益或行政相对人利益。现实中，经常发生指导后出现对相对人不利的后果，而又无法获得国家赔偿的情形。

具有隐蔽性、非暴力性特点的非强制行政行为，不像强制行政行为那样容易暴露其行为的载体与目的，因而也更容易侵犯行政相对人权利，容易被监督者以及行政相对人忽视。根据有权力就应该有法律进而有法治的思路，防止权力包括非强制行政行为的滥用，就应该出台一套行政行为规则将其纳入法治轨道。遗憾的是，在制定《行政强制法》时却忽略了对非强制行政行为的规范的规定。这或许是因为实践的不发达而导致立法者未能预见。但今日之发现以使其受到法治控制成为必要与可能。

与此同时，无法律规范下的非强制行政行为也可能导致行政相对方滥用权利、弄虚作假等情形的出现，甚至骗取行政机关对其进行奖励、优惠等。实际上是钻了非强制行政行为约束或规制不及时的法律空子。

(二)非强制行政行为的监督与救济

对非强制行政行为的监督与救济是一体两面。对实施该行政行为的行政机关进行监督的同时，也是对该行政行为可能被侵权的行政相对方的救济与保护。

应该说，对非强制行政行为的监督本身就是法治固有的内容，无论从权力分工还是权力制约上都可以找到理由，包括所谓的官僚体制也可以看出上级行政机关对下级行政机关非强制行政行为监督的自然属性。当然，不可否认的是我国无论权力机关对行政的监督还是上级行政机关对下级行政机关的监督以及司法对行政的监督，立法并不完善，实践上亦没有成效。但依据权力的支配性属性，还是可以实现对非强制行政行为监督的，毕竟是有法可依。但是主要问题还在于：对非强制行政行为的救济，无论观念还是操作都有待于提高，即执法水平的提升。

1.英美日等国家关于非强制行政行为救济的理论与实践

客观上讲，大陆法系和英美法系国家在理论上，并没有关于非强制行政行为救济的完整而充分的论述，基本上都认可对行政合同的行政救济，但并不完全赞同司法救济。即使可以司法救济，也并非完全的行政合同而是部分行政合同。而在日本，对于行政指导可能造成的损害赔偿，学者们倾向于赞同国家进行一般意义上的国家赔偿，而非直接纳入行政诉讼。正如盐野宏所言，“解决与行政指导相关联的纠纷的通常方法，不是直接攻击行政指导，而是采取请求填补行政指导这种行为形式的行政过程的私人损害，或者排除不利状态的方法。”

关于非强制行政行为统一的救济制度，目前国外大多数国家也都没有完整建立，只基于某一方面某一层次。“在法国和德国等大陆法系国家，有关行政合同的管辖权是由行政法院行使，在英美等普通法系国家有一个变化过程，起初是政府和行政首长对行政合同纠纷的裁决有终局效力，相对人无权诉诸法院，后来政府这一终审权被国会和法官推翻，法院也因此拥有了对行政契约的司法审查权。”

杨庄路交叉口没有信号灯控，各流向的交通流在该交叉口自由交织，西进口的左转、南进口左转与北进口直行的冲突较为严重；同时西向北左转车辆抢道现象严重，对南北直行车辆造成影响；由于西向南右转方向行人步道较宽，北向南的非机动车需要绕行进入机动车道，存在不安全因素.

2.我国对非强制行政行为救济理论研究及其实践突破

近些年来，随着实践的进步及发展，我国理论上对非强制行政行为的研究开始趋于成熟，尤其是以崔卓兰教授为代表的研究团队的研究已成规模，且成果丰富，如《论行政指导及其法制化》、《非强制行政行为初探》《论非强制行政行为》《非强制行政行为》《日本行政指导制度及其法律控制理论》等。其中研究最多的，当属行政指导、行政合同等行为，如莫于川的《行政指导论纲》《法治视野中的行政指导》以及马怀德的《行政合同论》等，而其他非强制行政行为研究成果颇少。

2015年修订的《行政诉讼法》，在受案范围中明确规定了行政合同的另外表述：行政协议可以进行行政诉讼。将行政协议列为受案范围是立法上的一种明显的进步。规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于受案范围。但这需要在实践中进一步明确范围以及审查的内容、标准等，还需要通过司法解释与案例指导开始进行实体与程序上的程式化审理。但是关于行政指导等非强制行政行为依旧让其逍遥于“诉讼之外”。

由于非强制行政行为毕竟是一种非典型性的行政权行为，其对相对人的影响是间接和隐性的，因此，理论上的对其进行研究是必要的。这样方能为实践提供智力支撑。因此，承认将非强制行政行为纳入行政法规制的范畴下，逐步将具有行为模式意义的非强制性行政行为纳入行政诉讼这一最后的法治轨道是逐渐递进的过程。将行政指导等全部非强制行政行为悉数纳入整体行政救济法范畴，并在行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度中对其予以明确规定，这也是治理理论成果的实践理性的应有之意。

诗歌开篇的“连朝急递达光明，沁卫滹沱水骤狂”两句叙述了滹沱河水急剧涨高引发水灾的急报接踵而来，反映了当时情势的急迫，表明阻水治水之事已经刻不容缓。而“奉使总能如汲黯，便宜先发海陵仓”两句则反映了诗人的赈灾主张，诗人希望朝廷能够不拘陈规，尽早开启海陵仓赈济灾民。

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