十八届三中全会召开以来，中国司法改革步入快车道。在全面深化司法体制改革，着力祛除司法地方化、行政化的大背景下，最高人民法院设立巡回法庭的改革试点迅速推行。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。2015年2月，第一、第二巡回法庭分别在深圳和沈阳挂牌成立并先后对外办公。2016年11月，中央深改组第二十九次会议通过《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》，同意在重庆、西安、南京、郑州增设四个巡回法庭，基本完成了在全国的总体布局。

作为新一轮司法改革的“排头兵”和“试验田”，巡回法庭一经推出就吸引了全社会的高度关注。由于试点时间不长，学术界对巡回法庭的研究并不多，特别是直接关系到巡回法庭实际运作的职能问题，还缺乏相应考察。巡回法庭的职能，是指方案设计者意欲其在实践中从事何种工作、发挥何种功效的预先定位。在制度层面，巡回法庭的具体职能包括两类：一是审判职能，即审理或办理巡回区内应当由最高人民法院受理的十一类案件；二是接访职能，即依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。*参见2015年1月最高人民法院审判委员会第1640次会议通过的《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条。从性质上看，巡回法庭是最高人民法院派驻地方的常设审判机构，从事审判活动、办理相应的诉讼案件是其法定职能和必然要求。然而，巡回法庭作为一个新设机构，为什么在审判之外还要承担接访职能，其现实需求与目的何在？有无实现预期目的？同时又暴露出哪些问题？如何应对这些问题？本文试图以已经试点两年多的第一、第二巡回法庭为主要样本，对上述问题作初步的分析，以期对进一步完善具有中国特色的社会主义巡回法庭制度有所裨益。

实践共同体不单单是把一群有一定目标的人聚集在一起就可以，而是要在实践活动中，成员之间可以进行有效地交流合作，能相互影响，共同提高。数学学科青年教师实践共同体是指将有着共同意愿、不同背景、不同资历的数学教师聚集在一起，通过实践、交流、沟通的方式来提高这些数学教师的教学水平和科研能力。

二、巡回法庭承担接访职能的现实动机

(一)最高人民法院吸附过多“进京访”影响首都稳定

我国正处于经济社会转型期，社会矛盾多发，人民法院受案量逐年上涨。由于基层法院司法质量一直不尽如人意，司法公信力孱弱的现实导致当事人越来越倾向于诉诸更高级别的法院来维护自身权益，案件通过上诉、申诉和信访等途径不断上流，上级法院特别是最高人民法院承受了繁重的纠纷解决压力。在司法的金字塔上，越靠近塔底的司法机构和程序越接近民众，因而越用于满足解决纠纷的私人目的；相反，越靠近塔顶的司法机构和程序就越接近政府的决策层，因而越用于满足制定规则的公共目的。*傅郁林：《民事司法制度的功能与结构》，北京大学出版社2006年版，第43页。因此，从审级角度看，最高人民法院并不宜将过多的司法资源用于审判具体案件，而应侧重于发挥对全国法院审判工作的指导和监督，统一司法适用。对此，最高人民法院曾通过提高各省中高级法院受理第一审民商事案件标的额的方式来控制进入最高人民法院的案件量。*根据历年《人民法院年度工作报告》公布的数据，自2008年下发《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》至2015年设立巡回法庭之前，2009年至2014年最高人民法院的受案量和结案数分别为13318/11749件、12086/10626件、11867/10515件、10676/9563件、11016/9716件、11210/9882件。虽然官方在政策解读中强调巡回法庭的主要功能在于分流案件以实现最高人民法院审判重心下移，但是目前最高人民法院从事审判业务的法官大约在六七百人，每年人均不到20件左右的结案数，审判压力其实并不算太大。考虑到真正的审判压力是分摊到具体的业务庭和法官，每年审结的民商事、行政、死刑复核等不同类型的案件究竟占比多少，到底是哪类案件压力大，恐怕还需要进一步区分。*最高人民法院司改办副主任蒋惠岭曾指出，最高人民法院本部受理的案件中最多的还是刑事案件，特别是死刑复核案件以及刑事申诉案件。参见蒋惠岭：《最高人民法院巡回法庭制度述评》，载《中国审判》2015年第1期。

相比之下，最高人民法院的接访压力却要大得多。近年来，为了消除司法腐败，克服法制不统一的状况，司法改革一直走的是“收权”的路子，即将司法权从下级上收，如死刑复核权的回收、民事和行政案件再审权的上收。然而，权力与责任、风险是相伴相生的，收权就意味着会有很多的涉诉信访案件集中到最高人民法院。*纵博：《最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能与设计构想》，载《法律科学》2015年第2期。从数据上看，全国涉诉来访总量2009年比2003年减少187%，而到最高人民法院上访的数量2009年却比2003年增加231%。*侯猛：《进京接访的政法调控》，载《法学》2011年第2期。最高人民法院近几年的登记来访人数也一直保持在6至7万件左右，大多数属于问题较为尖锐的越级访、重复访、集体访等非正常上访。第二巡回法庭庭长胡云腾曾言，“最高法院受理的案件增多，把社会矛盾也引至北京，当事人要到北京信访、打官司，特别是有些当事人在特定敏感时期，采取一些过激的行动，影响首都社会秩序的稳定”。*谢绮珊：《最高法院法官今后到地方轮流办案》，载《广州日报》2014年11月16日第A6版。傅郁林教授认为，这一表述恰恰可能道出了最高人民法院设立巡回法庭的核心动因，或者说这是最高人民法院得以打动和说服中央作此决定的重要理由。*傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，载《中国法律评论》2014年第4期。当前，“进京访”居高不下的主要原因在于地方无法提供化解矛盾的有力机制，甚至地方本身就是产生矛盾的一方当事人。无论是有理上访还是无理上访，逐级上访还是越级上访，这些矛盾全部汇集到北京，中央又并不具备充足的信息、人力、物质等组织资源来应对和批量解决这些层出不穷的地方矛盾。治理乏力的后果就导致硬性分离成为一种处理方式，不断疏散北京的信访压力，也就变成中央和地方国家机关一项长期而紧迫的政治任务。由于涉诉信访在全国信访总量乃至“进京访”中占据相当大的比例，这一压力对位于涉诉信访通道末梢的最高人民法院尤其沉重。将大量的信访案件和当事人源源不断地吸附到北京，造成矛盾积压和人员滞留，既不利于首都地区社会治安稳定，也抬高了自身的政治风险。结合近年来中央在解决首都职能集中以及人口过度饱和问题上的努力，最高人民法院若不能有效分流“进京访”人群，化解信访案件，一旦在首都这一特殊地区发生群体性和个体极端表达诉求的事件，将难以承受巨大的政治责任。*实证研究指出，涉诉信访案件进京上访起初的主要目的地，并不是或主要不是到最高法院上访，而是要到中共中央上访。参见侯猛：《最高法院访民的心态与表达》，载《中外法学》2011年第3期。

(二)由巡回法庭承担接访职能推动“信访中心外移”

在政法传统和维稳的大环境下，最高法院信访工作历来受到中央的高度重视：一是重视最高法院信访工作的规范制定；二是重视最高法院信访工作业务机构的建设；三是最高法院始终在不断摸索总结行之有效的信访工作经验和做法。*左卫民、何永军：《政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究》，载《四川大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。事实上，最高人民法院也一直在探索信访工作的组织机制建设，始终将减少“进京访”作为一项重要任务。上个世纪八十年代，最高人民法院就曾定期在上访比较突出的省份召开专门性的工作座谈会，以解决一些老上访户的案件，缓解特定时期的“进京访”压力。随着市场经济改革的深入推进，利益格局发生了深刻变化，尤其是2003年《收容遣送条例》的废止，中国社会累积的系统性和结构性矛盾找到了一个最大突破口，上访事件急剧增加，第三次上访高峰来临。*吴华钦：《从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革》，载《法学评论》2015年第2期。为了应对大量的来信来访，最高人民法院内部就有人主张设立最高人民法院分院以转移上访的地点，方便公民上访，同时也便于维护首都稳定。*同前引〔10〕。 但此种观点在当时并没有得到采纳，最高人民法院转而采取了以临时组织开展巡回接访的方式，在由“上访”到“下访”的思路转变上进行了诸多尝试。2004年，最高人民法院组织一批退休法官建立巡视组到各地巡视检查，以期就地化解矛盾，减少上访；2008年成立14个接访督导组，实行领导包办、带案下访；2009年组成5个接访工作组赴河北等五个信访高发省份驻地接访，要求全力做好集体访、越级访特别是进京上访案件的排查处理；2011年全国法院贯彻落实继续化解进京访案件电视电话会议召开后，最高人民法院旋即组织领导带案下访，并对地方法院信访积案清理进行督导检查；2013年又成立两个巡回督导合议庭开展巡回接访。这样，从巡视组、接访工作组、巡回督导合议庭，再到巡回法庭，最高人民法院实现了处理再审信访案件职能的高度组织化。*侯猛：《最高人民法院巡回法庭：何去何从》，载《北大法律评论》2015年第1辑。

一方面，以往采取的由临时组织带案下访的模式具有相当程度的短期性、被动性和不确定性，通常是某个时期或某个地区信访案件骤然增加时，就派到哪里去。这种非常态化方式的分流效果非常有限，难以使最高人民法院的信访压力得到实质性减轻。而建立一个派驻地方的常设机构来替代最高人民法院承担接访工作，不仅是“下访”思路的进一步延续，更是抓住当前的改革机遇完成了最高人民法院涉诉信访工作组织形式的重大转变。作为一项内设机构改革，设立巡回法庭虽然未必能从根本上实现“进京访”的源头治理，但是办公地点的改变至少在短期内可以迅速分散在京的信访人员，避免他们继续滞留在北京；另一方面，各个巡回法庭皆有特定的巡回区范围，这种高度组织化的接访工作模式就类似于一种分而治之的接访承包制，有利于将最高人民法院的接访阵地从首都转移至地方。最高人民法院法官的外放、机构的外迁以及职能的外移若能持续发挥相应的牵引作用，就意味着每年流向最高人民法院的“进京访”将在巡回法庭的引导下回流至地方，从而把大量不稳定、不可控的矛盾因素排除在北京之外。这一预期不仅符合最高人民法院的现实需要，也有助于缓解首都长期面临的信访困境和维稳压力，因而非常容易获得中央的政策支持。在“属地管理、分级负责”的信访责任制下，如果巡回法庭分流了大量的“进京访”，还可以大幅降低地方政绩考核中信访工作“一票否决”的刚性机制给地方党政机关及其领导带来的执政压力和政治责任风险，甚至不再需要雇佣和指派大量人员随时到北京去“截访”和“陪访”以及设立一些“驻京办”，从而减少进京接访的成本。因此，由巡回法庭到外地去接访以分散首都的信访压力，对各方而言都是能够接受并且达成高度共识的。从这个意义上讲，巡回法庭的筹建和工作得到地方党政部门和司法机关的大力协助，*刘贵祥、胡云腾：《巡回法庭：司法改革的“排头兵”——专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长》，载《中国法律评论》2015年第1期。原因也就不难理解。一言以蔽之，除了最高人民法院极力强调的“审判重心下移”，巡回法庭承担接访职能的重要目的，就是要达到“信访中心外移”的效果，就是要实现最高人民法院信访案件处理地点的去“北京化”。

电网调度系统容易受到一些不可抗因素的影响，例如自然灾害等。一旦遇到大的自然灾害，电网将会有可能中断。这时，必须建立起应急响应机制，使得电网调度能够在自然灾害发生后电网出现故障的情况下，应急机制能够及时发挥作用。当前的许多地方，由于对自然灾害等不可抗因素的认识不够充分，重视程度不够，或者没有建立应急响应机制或者是应付差事的应急响应机制，这就严重影响了电网的安全运行。

三、接访压力过重及其负面影响

2.催生巡回法庭的“地方化”色彩。当前，不仅巡回法庭的办公场所、安全保卫等各类综合性事务需要地方党委政府给予一定的配合与保障，接待来访更是占用了辖区内下级法院不少的人力资源。在信访高峰期，除巡回法庭在岗人员需要实行全员接访，还要从下级法院临时借调人员共同参与接访。包括新设的部分巡回法庭在内，有的是常态化地从辖区内下级法院抽调人员轮流值班接访。一些相关措施也需要地方法院的支持，比如第二巡回法庭在东北三省建立的11个巡回点就是借用当地中院的法庭开展巡回接访和巡回审判工作。在接访压力巨大且人手匮乏的前提下，相比以往最高人民法院人均20件左右的年结案数，2015年全年第一巡回法庭结案率93.9%，法官人均结案数70.3件；第二巡回法庭结案率99.87%，法官人均结案67.5件。*何婧：《改革“试验田”开局之年成果丰硕——最高人民法院巡回法庭成立一周年记》，载《人民法院报》2016年2月3日，第01版。司法效率大幅提升的背后，其实是巡回法庭所在地的地方法院为其提供了大量人力资源上的支撑，分担了大部分司法辅助、司法调研、司法行政和接访导诉等工作。除主审法官是由最高人民法院选派，巡回法庭的法官助理、书记员等主要都是从辖区内的地方中高级法院择优选调。这一看似能够减轻最高人民法院本部工作负担以及首都维稳压力的改革，实际由地方承担了大量额外增加的成本来维持巡回法庭的高速运转，并且还要进一步强化巡回法庭同地方的合作与联系。*同前引〔14〕。那么，巡回法庭就不仅仅是由最高人民法院管理，而是受到最高人民法院与地方的双重影响和制约。在这种“体制”形态下，巡回法庭深入地方进行驻地审判，随着双方交往的加深以及巡回法庭对地方事务的介入，在地方利益格局的隐性干扰下，更容易催生巡回法庭的“地方化”倾向，削弱巡回法庭的对下监督作用，甚至对下级法院某些不合理的做法产生同情式的理解。从根本上讲，超脱于行政区划的中立性和独立性、与地方不存在利益勾连是巡回法庭的原生优势。相反，一旦巡回法庭在实践中裹上了一层“地方化”色彩，司法公正和司法公信力就难以保证，巡回法庭自身的正当性也会逐渐受到质疑，其所应当具备的“去地方化”功能就更无立足之地。

(一)接访压力过重的外在表现

复方木尼孜其颗粒辅助治疗黄褐斑疗效与安全性的系统评价 ……………………………………………… 余 通等（3）：405

(二)接访压力过重的内在原因

以上描述说明一点，即巡回法庭在分散首都信访压力的同时，自身也激发了更多的信访案件。这在学者的调研中得到了印证，如第二巡回法庭2015年度全部来访中，非重复访(新访)占到70.79%，*方乐：《最高人民法院巡回法庭的运行机制——以审判权的内部运行为中心的考察》，载《法学》2017年第3期。其中不少人以前都没有去过最高人民法院上访。实际上，巡回法庭在设立以后，那些原本在北京上访的人员被分流至巡回法庭，自然会给其带来一定程度的冲击。更主要的原因在于，除了要消化现有的信访存量外，在制度上明确巡回法庭的接访职能，反而打开了信访闸口，迎合了访民的需要。以前各个省份的访民想要到最高人民法院排队上访，难度和风险都很大。一些当事人囿于距离远、成本高、成功率低等因素可能没有选择进京上访，而是徘徊在本地各部门之间。现在把巡回法庭派到地方上去，一个最高人民法院变成几个代表最高人民法院的“巡回法庭”，不仅拉近了与访民的距离，降低了上访的门槛，也更加方便群众接触。以深圳为例，原先由于交通成本的考虑，从广东、广西、海南到北京来上访的数量相对较少，而如今基于地理优势，这些潜在的案件终于凸显出来，直接涌入第一巡回法庭。*同前引〔13〕。当然，这种显而易见的便利性不仅仅与地理距离有着直接的关系，比如到深圳第一巡回法庭上访的人员主要是广东省内居多，而沈阳第二巡回法庭的上访人员则大部分来自于辽宁省内，更重要的是巡回法庭作为一个常设机构，它大幅提升了群众诉诸中央权力的可能性。因为在上访的斗争策略和行动路径中，“大闹大解决”的重要一环必须是同更高级别的权力产生联系，才有可能借助其向下级机关施压，即通过“官大一级压死人”来促成问题的解决。外派至地方的巡回法庭表面上看是最高人民法院法官和机构的下移，实质上恰恰是国家最高司法机关在裂变后的分散下移。在民众的传统意识中，中央权力的延伸出京可以强化对地方机关的监督和制约，避免从上到下层层转发、批示、交办带来的效力衰减问题，很大程度上也能实实在在地减少访民的“进京访”成本以及可能的截访风险。加之巡回法庭对外代表最高人民法院，行使与最高人民法院几乎相同的职权，就会轻而易举地在与地方法院以及有关部门的比较竞争中胜出。有研究表明，社会公众对四级法院的司法信任度存在明显的“级差”现象，即对最高、高级法院的信任度要明显高于对基层、中级法院的信任度。*耿协阳：《论人民法院提升司法信任度的基本路径》，载《法律适用》2017年第15期。那么，相对于北京的最高人民法院更具有可接近性，同时又比地方法院更具权威和公信力，一个理性的当事人显然更愿意选择巡回法庭，其所具备的制度优势就会相应地吸引和激发大量潜在的当事人到巡回法庭去表达诉求，那些苦于无门告状而长期积怨的当事人也找到了一个可供尝试的宣泄和救济途径。

1.扭曲巡回法庭作为审判机构的性质。在法律层面，包括最高人民法院在内的各级法院承担接访职能其实并不能找到直接的依据，*效力位阶最高的是2004年国务院颁布的《信访条例》这一行政法规，但其规范的对象为各级人民政府。主要是在大维稳的政法格局中根据各种政策、通知、文件、会议精神等方式所安排的。即便认为巡回法庭接访有一定的理由和现实需要，也应尽可能控制在合理限度之内。笔者认为，由巡回法庭承担接访工作其实有些勉为其难。即便大量来访事项不属于其受理范围，如在第二巡回法庭，群众反映的涉诉信访问题三分之一以上都与法院本身职权无关。*胡云腾：《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》，载《金陵法律评论》2015年秋季卷。但对这些无关事项，巡回法庭仍然要投入大量的人力、物力、财力对群众进行接待、说服、教育、劝离等工作，否则将进一步激化矛盾，导致重复访、缠访、闹访等现象增加，损害自身形象乃至消解自身的权威。如果巡回法庭处理信访案件切实有效，又反倒可能变成地方访民“生产”的外部催化剂，强化群众“信访不信法”、“信上不信下”的意识，进一步“激励”民众上访，致使巡回法庭的接访量维持在高位状态。因此，接访工作若操作不慎，就很可能将巡回法庭逼至一个两难的尴尬境地。长此以往，巡回法庭将被扭曲成最高人民法院派驻地方的“信访办”，形成“接访为主、审判为辅”的运作格局，从而在事实上沦为一个准维稳机构，偏离其本质的司法属性。

另一个加剧巡回法庭接访压力的客观因素来自于立案登记制改革的同步推行，各地中基层法院受案量本身呈大幅上涨趋势，*2015年5月1日至2017年3月，全国法院登记立案数量超过3100万件，同比上升33.92%。参见罗书臻：《最高法院通报立案登记制改革两周年情况》，载《人民法院报》2017年5月19日，第01版。案件基数升高的同时也会带来涉诉信访概率的增加。基于诉讼成本高、周期长、对本地法院不信任等诸多考虑，民众很容易在“信访不信法”、“信上不信下”的思维引导下直接选择“弃诉转访”，或者在下级法院判决生效后继续到巡回法庭提供的信访渠道上来寻求法外救济。实践中，有的案件尚在审理过程中，当事人希望通过上访来引起巡回法庭的重视，借此给下级法院施压。还有少部分信访当事人纯粹是由于信息不充分、了解不透彻而对巡回法庭的角色产生了误解，导致他们向巡回法庭反映的问题并不属于其受理范围。比如有的是巡回区外的其他省份的群众到该巡回法庭上访，有的以为只要是涉及法律事项的都可以向巡回法庭求助。特别是在当前高压反腐的形势下，有的群众将其同中纪委巡视组等而视之，误认为巡回法庭具有一定的反腐职能，把举报官员违法违纪也反映到巡回法庭。巡回法庭会激发多少信访案件，有哪些可能产生信访增量的因素，事前似乎并没有得到充分预计。但总体上，巡回法庭面临巨大的接访压力是其承担接访职能的必然结果，只不过在数量上超出了预期而已。这也从侧面反映出，当前正在进行的司法改革无论是单项改革的具体设计，还是各项改革措施之间的兼顾协调，都还存在一定的问题。

(三)接访压力过重的负面影响

选择2015年6月—2018年5月在我院实习的福建中医药大学中医学专业40名本科生为研究对象，按随机数字表法分成实验组和对照组，每组20名。实验组中男9例，女11例，年龄20～24岁，平均年龄（20.2±1.8）岁；对照组中男7例，女13例，年龄20～25岁，平均年龄（21.4±1.6）岁。两组实习生学历层次、教学经历、年龄、性别比较差异无统计学意义（P＞0.05），均由资历相同的2名临床主治医师进修带教与指导，具有可比性。

如前文所言，作为一项由最高人民法院主导、中央支持、地方配合的改革，缓解首都信访压力是巡回法庭肩负的极为重要的政治目标。从时间点上看，第一、第二巡回法庭之所以赶在2015年“两会”前迅速成立，深层次的原因，可能就在于中央意图对巡回法庭能否分散特定时期北京的信访压力作初步的试探和检验。事实证明，这一举措在试点初期确实起到了一定效果。第一巡回法庭庭长刘贵祥事后表示，“设立一年多来，巡回法庭就地化解矛盾的功能得以发挥，有效解决了信访问题，极大减轻了首都的信访压力”。*马学玲：《最高法院刘贵祥：巡回法庭有效缓解信访压力》，载中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2016/03—10/7790935.shtml，2017年9月10日访问。很大程度上也正是基于此，在第一、第二巡回法庭仅仅试点了一年多之后，最高人民法院获得中央同意又一次性增设了四个巡回法庭。然而，巡回法庭在实现预期目标的同时，自身也承受了极其繁重的接访压力。

首先，巡回法庭在成立初期面临的接访压力是空前的，上访群众高度密集，完全超出巡回法庭的可承受范围。2015年2月2日第一巡回法庭办公第一天就有300多人来访，正式接待72人次，明显超过其接待能力。*相关报道可参见李亚坤：《最高法第一巡回法庭开门首日来访爆棚》，载《南方都市报》2015年2月3日；王纳：《最高法第一巡回法庭今首审》，载《广州日报》2015年3月2日；徐隽：《3个多月受理案件206件》，载《人民日报》2015年5月29日。到2015年2月17日，接待来访就达到500余批次。而按照近两年最高法的统计，3省区每年的信访案件一共不超过1000批次。至第一巡回法庭挂牌成立3个多月之时，接待来访就飙升至4992人次。第二巡回法庭也面临着类似的情形，*2017年3月5日《人民法院报》第4版对巡回法庭的有关情况进行了专版通报。截至2017年2月底，仅运行三个月的第三巡回法庭共接待来访3440人次，平均每日接访108人次；第四巡回法庭登记来访案件1983件；第五巡回法庭共接待来访群众4857人次；第六巡回法庭共登记来访1472人次。需要注意的是，接待来访和登记来访是接访工作流程中前后相继的两个环节，有的巡回法庭仅通报了登记的数量，实际接待的人数必然更多。加班加点都不足以应对。法官和法官助理们不得不全员轮流到接待室接待来访人员，有时一直接访到晚上8时。在人手不够时，为确保大量上访不会影响到正常工作，第二巡回法庭还要邀请东三省高院富有经验的法官们来“支援”，和第二巡回法庭的法官们轮流接访。*邢世伟：《最高人民法院巡回法庭信访量大幅下降》，载《新京报》2016年2月2日，第A15版。其次，巡回法庭的接访总量与诉讼结案数严重失衡。尽管在度过了运行初期的信访洪峰之后，来访数量有所下降，但全年的总量仍高的惊人。2015年第一巡回法庭受理案件898件,审结843件，接待来访10769人次。第二巡回法庭受理案件876件,审结810件,接待来访33000余人次。*葛晓阳：《最高法巡回法庭实实在在搞改革》，载《法制日报》2016年2月4日，第3版。到2016年11月底，第一、第二巡回法庭共收案4445件，结案3948件，接待来访共计7.2万人次。*陈小康：《家门口的最高人民法院》，载《人民法院报》2017年1月12日，第01版。这就意味着，2016年两个巡回法庭至少共接待3万人次左右的信访当事人，接访总量仍然保持在相当高的水平。再次，巡回法庭接访总量与结案数比例明显高于最高人民法院以往的比例。通过对比可以发现，仅仅巡回了六个省份的第一、第二巡回法庭的年度接访总量均接近甚至超过了前几年最高人民法院每年的接访总量的一半。在未设立巡回法庭之前，最高人民法院的受案量与接访总量一般保持在1比5至1比7左右。而2015年设立的第一巡回法庭，这一比例超过了1比12，第二巡回法庭则高达1比40。按照2016年底两个巡回法庭的总数平均折算，这一比例也达到了1比18，高出最高人民法院以往比例几倍之多。

应当明确，化解最高人民法院乃至全部国家机关的信访困境是一项长期的系统工程，源头治理是关键。就法院系统而言，必须从解决自身的问题做起。作为一项衡量指标，向最高人民法院上访直观地反映出案件当事人对下级法院司法过程和裁判结果的不认可态度。究其根源，在于司法运作的行政化、司法的地方保护主义、司法作风的官僚化、司法干预、司法腐败、程序保障不足、庭审不规范等因素造成的司法公正不足和司法公信力低下的问题。最高人民法院副院长沈德咏曾指出，“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象”。*沈德咏：《部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理》，载《人民日报》2009年8月19日。这并不是说中国法院的司法裁判都是不公正的，最大的难题是即便公正也难以获得民众的信服。司法特别是下级法院一旦遭遇公信力危机，当事人就会不断地寻求更高层面的救济，不断地从司法途径转向政治途径，案件和社会矛盾也就会不断地向最高人民法院乃至首都集中。司法的地方化、行政化、官僚化等体制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和权威，涉法涉诉信访问题就难以有效化解。*徐昕、黄艳好、汪小棠：《中国司法改革年度报告(2014)》，载《政法论坛》2015年第3期。根本问题不解决，信访这一疏导社会矛盾的管道就会有其继续存在的合理性和必要性，今后仍然会有大量的信访案件源源不断地流向巡回法庭，最终使其不堪重负。而对于如何提升司法公信力等诸如此类的体制性根本问题，已经超出了巡回法庭自身所能解决的限度，它依赖于科学的顶层设计、司法改革全面、深入、实质性的推进以及外部环境的整体改善。针对当前而言，最值得重视的三个关键点在于：

反过来说，如果建立全数据样本的工作停滞不前，农业大数据不可能取得长足的发展。近年来，由于政府的重视，各地纷纷建立或者筹划建立农业大数据平台，但有些平台建立起来之后实际作用有限，一个原因就是没有完善的全数据采集管理工作，数据不完整、不融合，最基本的数据分析和统计工作都难以展开，需要大量数据的深度学习、人工智能等更无从谈起，建立大数据平台网站容易，但离真正的大数据还有很大的距离，因此落实数据采集整理共享机制是面临的首要问题。

4.加重巡回法庭运行的制度成本。对于居高不下的信访压力以及逐步增长的诉讼案件，通过各种方式来弥补巡回法庭的人员缺口就成为一种必然的应激反应。从最初官方通报的情况看，两大巡回法庭包括庭长、副庭长、主审法官、助理审判员等在内的人员总数均为44人。*孙军工：《关于最高人民法院巡回法庭有关情况的新闻发布稿》，载最高人民法院网，http://www.court.gov.cn/xunhui1/xiangqing—13539.html，2017年9月10日访问。 而到制度运行一年多后，数量就分别扩张至82人和66人，*同前引〔21〕。其中增加最多的是巡回法庭以聘用、借用等形式从下级法院抽调的法官助理、书记员等司法辅助人员以及司法行政人员。2013年的数据显示，我国最高人民法院的人数已高达1169人，规模居世界之首，中央对编制问题一直控制很严，增加编制并不可行，设立六个巡回法庭实际也并没有增加一名编制。为了应对巨大的人案压力，巡回法庭一方面不断地从辖区内高校招募实习生来满足对辅助人员的需求；另一方面，2016年以来几个巡回法庭先后发出公告，以劳务派遣制方式招聘书记员、接访导诉人员、诉讼服务人员等各类辅助人员。*如第一巡回法庭拟招聘共计25人，第二巡回法庭3人，第三巡回法庭22人(实际招聘27人)，新近设立的第四巡回法庭一次性招聘人数高达55名，第六巡回法庭为48名。数据来源于最高人民法院官方网站及部分巡回法庭公众号。人员的批量增加带来机构规模的变相膨胀，不仅会造成巡回法庭的内部体系越来越复杂化，侵蚀现有的扁平化运作模式，加剧巡回法庭的人员管理难度和行政化色彩，还意味着巡回法庭要开支越来越多的工资、津贴、社保等一般性人力，并且投入相应的劳务缔约成本、管理成本和其他一些隐性成本，增加制度运行的负担。这种具有高度流动性、不稳定性的组织结构，在人员的进入和流出之间如何保证审判团队的正常搭建以及日常工作的平稳开展、衔接与磨合，亦是一个解决成本极高的难题。为了实现信访中心的再度下移，避免巡回法庭所在地上访人员过于密集而影响到当地稳定，巡回接访的大力推行也会进一步增加巡回法庭工作人员到各地出差办案的奔波之苦，并且需要有关部门投入更多的物质支持与保障。在司法改革全面推开的背景下，究竟有多少资源能分配给这项改革，谁来进一步提供这些资源，以保证处于高负荷状态的巡回法庭能够持续稳定地运转下去，目前还未见制度化的合理配套机制。

四、缓解巡回法庭接访压力的出路思考

(一) 认清巡回法庭分流“进京访”的局限性是必要前提

实际上，巡回法庭仅仅是把信访群众转移至地方，通过改变信访案件处理地点的方式暂时分散了首都的信访压力，并不能彻底杜绝“进京访”，更非解决信访这一“中国问题”的根本之道。作为一种治标之策，巡回法庭做的接访工作越多，越会陷入无休止的恶性循环，甚至以国家最高司法机关代表的身份强化信访制度由政治表达、民主监督向纠纷解决的功能变异，加剧司法的“信访化”，侵蚀司法最终解决、既判力原则等现代法治赖以存在的根基。没有终局性，任何一种问题的解决都势必指望更有权势的部门或个人出面摆平、导致矛盾不断上交、甚至迫使最高权力者亲断。*季卫东：《大变局下的中国法治》，北京大学出版社2013年版，第209页。多年来，最高人民法院的信访问题为什么越治理反而压力越大，为什么“诉”与“访”难分难离、终而不结，乃至于要采取设立巡回法庭这一成本极高的方式来进行分流，就是鲜明的例证。

短期内，巡回法庭在分散首都信访人流方面或许能起到一定的效果，长远来看“进京访”未必根除。若访民对巡回法庭的处理结果不满意，仍然会到北京、到最高人民法院本部继续上访。在目前的上诉、申诉案件中，碍于地方势力的影响和对地方的不信任，部分当事人更愿意选择远离地方的北京进行诉讼活动，毕竟，作为国家权力中心的北京给人以更公正的信服力。*秦汉：《宪法视域下巡回法庭的“去地方化”功能》，载《政治与法律》2017年第3期。信访案件同样如此，因为在维稳的大环境下，访民去“北京”这一具有特殊政治意义的地方上访是其同地方各级机关博弈的最大也是最有效的筹码，任何地方性的处理都不意味着具有终局性。派驻地方的巡回法庭不过是为其增加了一个可以提出诉求的部门而已，只是发挥了一种中间性的组织屏障和提前承接的作用。在制度运行初期，第一、第二巡回法庭巡回区内的很多访民明知将会被拒，仍然选择了进京上访。*同前引〔13〕。而在2016年底增设四个巡回法庭之后，2017年上半年最高人民法院本部受理的“进京访”也仅比2016年上半年减少17.5%，*数据来源于最高人民法院审管办副巡视员韩伟2017年7月31日在新闻发布会上的介绍，参见《上半年最高法本部受理进京上访数量同比减少17.5%》，载中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2017/07—31/8292059.shtml，2017年9月10日访问。这就说明巡回法庭分流“进京访”的效果相对于建立之初已经有所减弱。而且，处理信访案件主要依托的是权力逻辑而非司法逻辑，巡回法庭基于自身有限的政治资源和政治地位，并不可能满足众多访民的利益诉求，无法起到从实质上消化大量信访案件的作用，实现信访的“去‘去北京化’”。部分访民经过了适应期以后，如果发现巡回法庭并无太大实际效用，就会逐渐对其失去信任，最终选择绕过巡回法庭或者在巡回法庭处理后继续到北京上访，从而削弱巡回法庭在分流“进京访”上的效果。当前，这种回流的情况已经有所显现。有的当事人在巡回法庭处理完毕后转而到最高人民法院本部继续申诉上访，有的曾经到北京上访的老上访户在法外利益未能得到满足的情况下再次进京上访。*同前引〔21〕。对于这部分人，位于北京的最高人民法院本部也还是要寻找办法加以应对。笔者曾设想，如果想要彻底消除最高人民法院信访数量过大给首都带来的压力，最直接的办法是将最高人民法院全部搬迁到外地去。然而即便如此，在根深蒂固的“告御状”观念、权力信仰大于法治信仰、司法独立性不足、司法公信力有待提升等诸多关联性问题未得到同步改观的情况下，访民还是会在最高人民法院处理后再去首都找国家信访局、找国务院、找全国人大、找党中央。因此，面对这样一个尚且难以调和的矛盾，认识到巡回法庭在解决“进京访”问题上存在的局限性就显得尤为必要。

同时，国有企业的大多数金融系统都采用先进的财务软件来管理和控制日常业务。由于缺乏专业知识，他们只能简单地处理日常财务程序，并没有真正了解财务软件信息自动化的管理和控制功能，缺乏有能力的财务会计[3]。

(二)加快下级法院司法公信力建设是根本途径

3.影响巡回法庭司法人员的工作动力与质效。由于巡回法庭没有配备专门的接访人员，几乎所有的巡回法官都被推到接访一线，人力资源严重短缺的两个巡回法庭都出现了“案多人少”的压力，加班办案已是常态。不难预计，随着立案登记制的推行，今后巡回法庭还会面临越来越多的案件。在信访压力保持在高位的同时，其受理的案件量已经呈大幅上涨趋势，“人案矛盾”将会更加突出。巡回法庭继续从事大量的接访工作，必然会严重制约办案力量和司法资源的合理分配，导致接访与审判皆难以兼顾。作为案件负担直接承受者的法官，也会由于时间和精力被接访事务过度挤占而疲于应对，这既不利于充分发挥自身专家型法官的优势，同时也会因避免积案过多以及结案率等业绩考评因素而难以认真对待每一个案件细节，从而增加出错的几率，最终影响司法质量和司法效果。我国地域辽阔，东中西部经济发展水平差异较大，社会矛盾的复杂程度亦极不相同。从横向上比较，接访压力的巨大差异还会造成各个巡回法庭之间“忙闲不均”、“同酬不同工”的状态。改革初期，最高人民法院的法官们怀着积极投身改革的一腔热情尚可理解和支持，但是在待遇没有太大提升、缺乏有效激励机制的情况下，*刘贵祥曾对媒体坦言：“深圳的物价这么贵，坦率地说我们现在一分钱补助都没有，完全拿北京的工资，连基本的同城同酬都没有。”参见刘长：《探索未来法院的样子，巡回法庭来了》，载《南方周末》2015年3月20日。让他们长期在外地做着比原本在北京更为辛苦的工作，久而久之有多少人愿意作这样的自我牺牲，值得疑问。在物质保障层面若不能有稳定的配套并在原有基础上有所增加，实行多劳多得，难免会导致巡回法官苦不堪言，挫伤工作积极性，从而给巡回法庭埋下人员流失的隐患。如果对“人”这一关键要素不加以慎重考量，将从根本意义上动摇巡回法庭的可持续性和可复制性。

第二，要从制度上防范司法腐败。司法廉洁是司法公正的前提，司法监督又是确保司法廉洁的重要手段，其中最有效的监督是社会监督。过去发生的“黄松有”、“奚晓明”等“大老虎”的司法腐败案件，不仅对司法公信力产生了非常恶劣的影响，也给民众对基层法院的负面评价提供了一个极其不良的事实背景。例如，一项有关涉诉信访的问卷调查就反映出，62%的受访者认为法院出现错误裁判是由于“法官贪赃枉法”所致。*徐艳阳：《涉诉信访问题研究——以制度博弈为视角》，人民日报出版社2013年版，第87页。实践中，不少当事人一旦受到不利的裁判结果后就简单地将其归因于法官腐败，其中当然不乏想象和臆测的成分。如何避免产生不必要的猜疑，改变这种“有罪推定”，最重要的制度方式是推行法官财产公开，以明示的方式将法官群体的廉洁程度公之于众，强化外部监督。*从理论上讲，司法公开的范围不应只局限于庭审公开、裁判文书公开、案件流程公开、司法信息数据公开等，也应包括行使司法权主体的财产状况的公开，这方面似乎还缺乏相关的研究。可以说，推行法官财产公开最有利于实现法院系统的自我澄清和自我净化，最有利于提升司法公信力，最有利于扭转民众长期形成的具有历史经验根源的“衙门八字开、有理无钱莫进来”的固化思维。当前，法官员额制改革已经为这一措施提供了相应的基础条件。一方面，员额法官人数少、素质相对较高，基本实现了精英化；另一方面，员额法官的司法职业保障水平特别是工资待遇有了较大幅度的提升，审判权的独立性也有所增强。因此，必须以法官员额制改革为契机，牢牢抓住“员额法官”这个新的“关键少数”。具体路径可以考虑由巡回法庭的巡回法官主动带头公开，*习近平总书记在2014年1月召开的中央政法工作会议上指出，“要以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象，坚决清除害群之马”。作为最高人民法院“优中选优”的巡回法官应当有担当、有勇气率先公开财产。这或许会成为树立民众对司法的信仰、对法院的信心、对法官的信任的一个决定性突破口。自上而下地推动，在个别地区先行先试、分步推行，并在制度上规定哪些人强制公开，如担任院庭长职务的员额法官，*有媒体做过一项有关司法腐败的调查，在200人的样本中，各级法院原院长、副院长分别是41人、43人，共占样本总数的42%。参见杨雄：《法官腐败报告：院长成腐败高发人群》，载《财经》2015年第5期。哪些人自愿公开，最终实现全面公开。

第一，要大力解决司法作风的问题。对于一个普通民众，打官司的机会并不多，一到法院就遭遇“门难进、脸难看、事难办”，就会留下极坏的印象，容易形成不良的大众传播效应，导致当事人对法院后续一系列司法行为产生质疑和不信任，一旦败诉极易引发上访。各级人民法院特别是中基层法院必须加强司法文明建设和司法职业道德养成，进一步端正司法作风、规范司法行为、恪守司法礼仪，确保司法裁判主体具备基本的、可供信赖的外观基础。

第三，要在司法“去地方化”上下足功夫。所谓司法地方化，是指司法机关或者工作人员在司法活动中受到地方党政或者利益集团的不当控制和干扰，导致司法机关及其工作人员丧失应有的独立权力和地位，不能独立、公正地行使其权力，从而出现一种司法异化的现象。*张卫平：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版，第55页。内部人士指出，近几年最高人民法院受理的信访案件80%左右属于民事、行政、国家赔偿案件，且大量集中在城镇房屋拆迁、国企改制、农村土地征收、社会保障等民生问题。*胡帅：《涉诉信访工作重心下移问题研究》，载《人民司法》2011年第17期。在这些广泛牵涉地方利益的案件中，受制于地方政府的地方法院很难做到不受干预、公平公正，往往成为引发上访的重灾区。我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权，省以下法院人财物省级统管只是第一步，因为省内的权力仍可以通过省级高院进行对下干预，影响地方法院独立审判。从实际情况看，上级对下级的干预并不比同级党委政府的干预少，甚至更多。*葛洪义：《关于司法改革的几点认识》，载《法制与社会发展》2014年第6期。改革中期，应当进一步过渡到员额法官由中央统管。*选择省级统管改革的路径，是由于我国有3500多个法院，近20万法官，人财物全部由中央统管存在操作上的难度。参见何帆：《夯实依法独立公正行使审判权的制度基础》，载《人民法院报》2013年11月17日，第01版。因为在司法人员分类管理，法院人员被区分为司法审判人员、司法辅助人员和司法行政人员，真正行使审判权的主体是员额法官。实行员额制改革以后，全国原有20多万法官已经压缩到12万名左右的员额法官，管理难度相对减小很多。同时要加快跨行政区划法院建设，重点放在省级高院层面。

对于巡回法庭而言，除了化解自身的信访压力，要更多地把主要精力投入到审判工作中，加强二审开庭和再审纠错，充分发挥审判职能带来的外部效应。作为最高人民法院的派出机构，巡回法庭承载的化解社会矛盾功能是在法治原则下通过审理具体案件和推动司法政策来实现的，而不能纯粹出于政治性因素的考量。*同前引〔5〕。因为法庭就是办案子的地方，应当把办案当作主业，其他都是派生的副业，或者说都可以通过办案子来实现。*同前引〔26〕。确保审判职能得到有效发挥的意义在于，巡回法官可以其优秀的业务素质、良好的司法作风、精湛的司法技艺、丰富的司法经验以及来自于最高人民法院的身份权威，通过积极落实主审法官负责制、干预过问登记制、法官会议、司法公开、随机分案等一系列符合司法规律和司法伦理的新型司法权运行机制，以形成指导性案例为基本要求，提高裁判质量，做好榜样带头作用，配合上述改革举措发挥对下级法院的司法示范和监督作用，实现以案件审判带动下级法院提升司法水平，引导下级法院重建自身的司法形象和司法公信力。

(三)多措并举化解接访压力是当务之急

首先，实践中有不少信访当事人向巡回法庭反映的问题并不属于其受理范围，对这部分群众的接待工作占用了巡回法庭一定的时间和精力。这就需要各大巡回法庭进一步加强宣传引导，通过多种途径将各自的巡回区范围、行使何种职权、受理的案件特别是信访案件的具体范围、工作流程、与其他中央各党政机关外派的各种形式的巡视组、督导组、调查组的职能分工有何不同、相关事项应向哪个部门反映等问题作出简易、通俗、具体的列举式说明，防止群众不必要的误解，从而减少一部分无关事项。

其次，在巡回法庭提供的接待来访、受理来信、视频接访三种渠道中，直接接待来访是最主要的工作方式。其弊端在于缺乏事前的过滤甄别机制，无法判断下一位上访群众反映的问题究竟属不属于巡回法庭的受理范围，究竟是因何种事由上访，究竟是未诉上访、诉中上访还是终审后上访。如果对所有排队上访的人员不加区分地大包大揽，一概予以接待接谈，虽然可以展示自身的良好形象，增加一些亲民色彩，但会挤占巡回法庭本来就极为紧张的司法资源，降低制度的有效供给。未来应考虑设置接待前审查过滤机制，开辟专门的信访事项网络受理平台和专门信箱，提供相应的格式文本，鼓励和引导当事人如有问题需要反映的，应尽量先将有关材料以邮寄或者网络形式提交到巡回法庭，明确初查期限，提高审查效率，办理流程全部公开透明。通过事前审查和精准区分，针对无关事项，以书面形式回复并充分说明理由，告知其向其他部门反映并提供相应的联系方式；属于未诉上访的，则告知其向有管辖权的法院起诉，给予充分的诉讼指引，对确有困难的群众，联系当地司法行政部门指派法律援助律师提供帮助；属于诉中或诉后上访的，根据具体情形分类加以重点处理，有必要的则将群众约至巡回法庭当面接谈或到当事人所在地开展巡回接访。在审查及接谈过程中，如果发现存在司法腐败嫌疑的，应将有关线索移送至监察委员会审查，同时建立相应的信息反馈机制；如果是因下级法院拒不立案、超审限、审判瑕疵、拖延执行等事项引发上访的，应依照法定程序纠正并追究相关责任，将处理结果及时通知上访人；涉及冤假错案的，及时启动再审纠错程序；原审裁判并无不当并经多次劝导仍不肯息诉罢访的，及时终结案件并督促地方党委政府及基层组织做好教育工作，落实属地责任；对于无理缠访、多次闹访的，应当依法严格处理。

三是独特性。每一个舞蹈作品都有其特殊性，每一位舞者都有其独特性。在拉丁舞表演中，面部表情是根据不同的主题与角色特点表现出来的，欢快的舞蹈和悲伤的舞蹈，情感表现形式不同面部表情自然是有很大差异，因此不同的表演作品呈现出来的面部表情各不相同，不同舞者的表现形式也有所不同。舞者通过面部表情变化表达舞蹈中的情感变化，在一些特定的场景中舞者做出特定面部表情，一定程度上塑造了人物的形象，如在拉丁舞表演《七十二房客》中，包租婆的形象让人记忆犹新，她的一颦一笑都让观众深深记住，这体现了作品的独特性，也体现了人物的独特性。

再次，动员整合社会力量，利用律师等社会第三方力量帮助巡回法庭化解信访压力。巡回法庭过多地动用自身以及下级法院提供的优质审判人力资源来大量从事接访工作，不仅会带来前文所述的一些问题，也非长久之计。一方面，巡回法庭应当对从事信访与审判的人员进行适度区分，尽可能“信访的归信访、审判的归审判”，设立相应的信访专员，由最高人民法院设法安排或协调一定数量的其他人员到巡回法庭专门处理信访案件，接访过程中发现可能存在错案等情况需要纠正的，再将案件移送给巡回法官，确保巡回法官的精力不被接访事务过多牵扯，避免影响审判工作的正常开展，同时减少对下级法院的依赖；另一方面，由体制型信访解决机制向社会参与型信访解决机制转变，利用社会第三方力量帮助化解信访压力则是一种更加值得考虑的路径。十八届四中全会《决定》提出“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行律师代理制度”，已经为此提出了明确的政策依据。律师的优势在于，其作为法律从业者、司法的外部监督者特别是中立的第三者身份，更容易获得当事人的信任，能够更好地评析案件，引导当事人理性表达诉求，也有助于将涉诉信访纳入规范有序的轨道。目前巡回法庭已有初步尝试，如第一巡回法庭设立“律师志愿服务岗”，由深圳律协选派律师协助做好来访群众的释法说理和息诉罢访。各巡回法庭还可以考虑吸纳本地的人民调解员、人民监督员、人民陪审员、有一定群众基础和法律专业知识的基层司法干部以及民间公益机构参与信访化解，建立重大、疑难、复杂信访案件第三方听证机制，同时承担一部分咨询性、倾诉性信访案件，帮助做好信访当事人的说理、劝导、教育、协调等工作，从而降低巡回法庭处理信访的成本和压力。

最后，探索调整巡回法庭的审级定位，建立有限的三审制，将部分信访案件导入司法程序解决。从现实情况看，以往最高人民法院包括目前巡回法庭受理的涉及到下级法院终审后的信访案件中，当事人的主要目的就是为了推翻原审判决，以达到启动再审的效果。从某种程度上讲，上访实质上已经成为当事人尝试启动再审的一种诉讼制度外的替代方式。这既导源于过去的司法行政化体制下，上下级法院关系的错位以及审级监督的乏力，也反映出现有的四级两审制至少在部分案件中已经难以为当事人提供足够的说理、对话、交涉和吸纳不满的程序空间。而上访背后对再审的高需求，反过来又造成了冲击司法终局性和既判力的恶果。因此，与其强调巡回法庭的接访职能，不如扩大当事人的诉权保障，及时调整审级制度，使司法救济更加充分。比如，巡回法庭可以在总结经验的基础上，相应地扩大受案范围，将涉及城镇拆迁、农地征收、民告官等信访高发案件制度化地导入司法程序，允许当事人向巡回法庭提起第三审，进而实现涉诉信访的司法化改造。如果巡回法庭能够在信访的“司法化”转变上探索出一条有效路径，或许更有助于改变长期以来司法“信访化”的不良局面。

结 语

最高人民法院设立巡回法庭是新一轮司法改革的产物，它在为首都减负的同时，自身也面临了巨大的接访压力。这不仅衬托出地方法院权威失落的真实状态，也反映了一个全新的巡回法庭在转型社会和政法传统中的尴尬处境。信访的根本逻辑是人治而非法治，然而想要祛除巡回法庭的政治化因素甚至断然取消其接访职能并不理性。那么，如何在巡回法庭实行“大接访”的同时加快提升法院的司法公信力并逐步减少信访案件的发生；如何在积极化解信访矛盾的同时推动实现司法去地方化的核心目标，进一步理顺巡回法庭与最高人民法院本部以及地方法院之间的关系；如何平衡自身的接访职能与审判职能，更多地通过落实一系列新的司法权运行机制来发挥巡回法庭在司法审判方面的示范作用，同时为探索符合司法规律的司法权运行机制和司法管理机制积累经验；如何做到人员的均衡配置并控制机构膨胀和制度成本升高等诸如此类的难题，既需要巡回法庭在实践中不断摸索，也需要学术界给予更多的关注和思考。