引言

“一带一路”国际合作高峰论坛在北京成功举行，标志着我国“一带一路”建设进入了新阶段，已经成为各国实现互联互通、合作共赢的平台和纽带。作为中国首倡、高层推动的国家战略，“一带一路”关乎中国国家昌盛、民族复兴，同时对沿线65个国家及相关地区的繁荣与稳定产生重大影响，顺应了地区和全球合作潮流，契合了沿线国家和地区的发展需要。同时，“一带一路”建设还面临着地缘政治、文化差异、法律环境等风险和挑战。因此，“一带一路”的建设，需要政府、企业、社会组织和社会公众等多元力量积极参与，各施所长，各尽所能，充分发挥各方的优势和潜力。作为国际社会和我国经济社会发展的重要行为体，在华境外非政府组织在“一带一路”中发挥着独特的作用，扮演着重要角色。2017年5月，公安部在北京召开境外非政府组织参与“一带一路”建设座谈会，指出公安机关将积极会同有关部门研究推出相关政策措施，为在华境外非政府组织提供更多的便利和服务，特别是对参与“一带一路”建设的境外非政府组织加大政策支持力度和提供便利条件。[1]然而，遗憾的是，国内鲜有学者对此予以关注。基于此，本文深入探讨在华境外非政府组织参与“一带一路”建设的必要性，从政府和在华境外非政府组织两个层面分析在华境外非政府组织参与“一带一路”建设中存在的问题，并提出相应的对策建议，目的在于整合在华境外非政府组织力量，推进其有序参与到“一带一路”建设的具体工作之中。

一、在华境外非政府组织参与“一带一路”建设的必要性

改革开放以来，大量境外非政府组织进入中国，积极融入中国经济社会建设，日益成为一支不可忽视的力量。在推进“一带一路”建设过程中，在华境外非政府组织的参与，能够促进国际社会的认同和支持、协助中国企业和社会组织“走出去”，还能够使自身使命和宗旨得到进一步实现。

(一)促进国际社会认同和支持

根据初步估算，“一带一路”沿线涉及的65个国家和地区，总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别占全球的63%和29%。[2]“一带一路”战略契合了沿线国家和地区的共同需求，成为国际合作的新平台。但是，由于国家和地区之间在经济、政治体制和文化等方面存在差异性，缺乏足够的沟通和交流，我国政府主导的“一带一路”战略难以得到国际社会的大力认同和支持，我国许多正当的、善意的举动却被美国等少数西方国家误读或者蓄意曲解。[3]加强与国际社会的沟通和交流，增进相互了解和认识，成为我国政府与社会各界的共识。在华境外非政府组织具有独特的优势，能够促进国际社会对我国“一带一路”的认同和支持。一方面，在华境外非政府组织大多来自西方发达国家，往往掌握大量资金、拥有庞大的较高素质的人力资源与遍布全球的信息网络。他们的活动地域遍及广大发展中国家，具有丰富的经验和较强的活动能力，能够积极影响、协调和推进各类政策。在华境外非政府组织积极对“一带一路”进行宣传和倡导，能够产生更大的影响力，取得较好的效果。另一方面，改革开放以来，在华境外非政府组织在我国活动的深度和广度不断扩展。可以说“从党政机关到人民团体，从高校、社科院等国家事业单位到社会组织，我国各种类型的组织机构几乎都同境外非政府组织有着某种形式的联系”[4]。他们通过批准项目、参与活动、合作办公、举办研讨会、培训、提供人力及技术、扶贫等形式开展活动，形成较为稳定的合作关系，同时也积累了丰富的经验。这使得在华境外非政府组织能够有效融入到“一带一路”建设中，发挥着中介和桥梁的作用。

由式(5)可知，代替fal函数的反双曲函数的TD中的参数有a1、a2、R、b等4个。这些参数的整定一般运用以往的调试经验试凑法获得。[7]

(二)协助我国企业和社会组织“走出去”

企业是“一带一路”战略的重要实施主体，是联结国际区域市场内各国内市场的桥梁和纽带。“一带一路”沿线国家多是发展中国家和新兴经济体，正处于政治调整、经济转型及社会转轨期，我国企业“走出去”或将面临对投资环境、地区竞争以及政策法规不熟悉或理解不充分等问题。在“走出去”过程中，中国企业还必须学会如何与东道国所在地的非政府组织打交道，提升透明度，降低风险。我国社会组织作为民间外交的重要主体，应赋予其参与“一带一路”的合法身份和适当资源，促使其在化解与协调区域间冲突、促进国际经贸合作方面积极作为。社会组织应当成为企业与当地村民之间的桥梁，帮助双方克服沟通障碍，形成稳定的联系。但是，目前我国社会组织“走出去”不足，力量还太薄弱，服务的专业性、有效性亟须提高，必须顺应历史发展的要求，更加积极地融入到世界共生发展的环境中去。[5]在华境外非政府组织能够发挥专业性强、联系面广、信息灵通的优势，有效地为中国企业规避风险提供预警，提高对东道国特殊环境的适应能力。同时，境外非政府组织对我国社会组织的发展功不可没，不但通过各种渠道在中国培育了大量“类西方”的社会组织，还提供资源支持及帮助拓展空间。[6]在华境外非政府组织能够在组织建设、战略规划以及行动策略方面对我国社会组织“走出去”给予诸多引导和帮助，使其发挥应有功能。

(三)进一步实现组织的使命和宗旨

在华境外非政府组织参与“一带一路”建设是一项系统工程，需要政府和在华境外非政府组织两方共同努力，才能得以实现。在政府层面，应着力于完善在华境外非政府组织的政策支持系统和监管体系，使在华境外非政府组织积极有序参与到“一带一路”建设中；而在华境外非政府组织层面，应致力于组织建设，提升参与“一带一路”建设的能力和有效性。

二、在华境外非政府组织参与“一带一路”建设存在的问题

(一)政府层面

2.在华境外非政府组织监管体系尚不健全。当前，我国对在华境外非政府组织的监管进入了全面法治化监管阶段[11]，政府对在华境外非政府组织监管的各项举措正在不断制定和完善。而长期以来的监管缺位，相应的监管体系仍不健全，这是多方面的原因造成的。首先，在监管理念上存在相互矛盾的看法和态度。我国虽然高度赞赏和肯定在华境外非政府组织的活动，但却长期未能为其来华活动提供制度保障。对在我国的经济和社会发展所急需的领域活动的境外非政府组织给予“绿灯”放行，为其进入中国提供种种便利条件，而对于那些涉及政治、宗教、人权等敏感领域的境外非政府组织则亮起“红灯”，不准许其在华活动。[12]有学者指出，《境外非政府组织境内活动管理法》是在国家安全的大背景之下制定的，是加强国家安全立法的一系列举措之一，带有浓厚的管制色彩。[13]其次，在监管体制上，既有的双重管理体制面对境内、境外两大类不同的社会组织之时又“裂变”出更多的操作障碍，使得整体管理体制更加复杂、混乱。[14]再次，在监管资源配置上，有关政府部门扮演单一的治理主体，肩负着在华境外非政府组织登记注册、活动引导以及执法监管等所有工作，但在华境外非政府组织监管并不是有关部门的主要业务，从而造成重视不够。最后，社会监管方面，在华境外非政府组织的活动应受到新闻媒体、社会公众以及捐赠人等的监督，但由于缺乏相应的监督平台和机制，导致无法进行有效监督，处于零散状态。

1.在华境外非政府组织发展支持系统还不成熟。政府的影响力和话语权在我国社会各方面都具有较重要的主导地位，在华境外非政府组织在中国的发展首要考虑政府的态度。[8]政府根据在华境外非政府组织的行为是否符合自身利益或期望而做出“支持”“默许”和“反对”的态度。当前，在华境外非政府组织参与“一带一路”建设得到了政府的大力支持，为给境外非政府组织参与“一带一路”建设提供更加便利的服务和保障，我国颁布并实施了《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，纾解了在华境外非政府组织的合法性困境。[9]公安部积极会同有关部门研究推出相关政策措施，加强与参与“一带一路”建设的境外非政府组织各业务主管部门的沟通协调，在政策咨询、政策指导和政策保障上加大支持力度，对为我国公益事业发展以及“一带一路”建设作出突出贡献的境外非政府组织予以表彰。[10]但是，由于“一带一路”进展迅速，而当前对于在华境外非政府组织参与“一带一路”建设的措施处于空白阶段，与我国政府对境外非政府组织监管和服务的政策制定速度形成鲜明的对比,在华境外非政府组织参与“一带一路”建设仍停留在政府的口号和少数境外非政府组织的自觉行为的程度上，相应的发展支持系统还不成熟。

(二)在华境外非政府组织层面

1.文化差异。非政府组织在国际领域的广泛参与，已经成功塑造出广受政府和民众认同的价值和理念，构成了一股全球新兴力量。非政府组织在资金、信息、计划及行动能力上比政府和企业更具先天优势。在华境外非政府组织参与“一带一路”的活动，首先面临的可能是文化差异问题，出现“水土不服”。文化差异可能来自于语言、宗教信仰、风俗习惯、文化隔阂等因素。在华境外非政府组织属于“舶来品”，内部结构和发展制度背景与本土社会组织存在着明显的差异。[15]基于文化差异和障碍，境外非政府组织难以轻易嵌入到当地的社会环境中。境外非政府组织之间还缺乏中介组织的沟通渠道，可能会出现部分地方扎堆开展项目、重复建设的情况。文化差异还在一定程度上造成境外非政府组织阻碍我国社会组织的健康发展，那些长期靠“喝洋奶”长大的社会组织无法承担起应有的社会功能，缺乏“自主性”。

3.自身能力困境。在华境外非政府组织素质良莠不齐，在内部治理、项目运作能力、社会影响力等方面存在较大差异。宣明会、乐施会、福特基金会等组织历史悠久，规模和影响力大，同时，也存在少数个人组织的、结构松散的小型组织。我国对境外非政府组织采取不支持、不反对、不取缔的“三不政策”，这种消极回避态度导致在华境外非政府组织存在内部治理不完善、资金使用不规范、项目开展能力不足等问题。为获得合法性和活动空间，在华境外非政府组织与我国政府和企业等形成了利益共同体，阻碍新的政策制定和执行。更有甚者，还会造成严重的腐败现象。[17]

2.资源困境。在华境外非政府组织大多来自西方发达国家，组织的成立和活动范式深受本国价值观和思想观念的影响。政府捐赠是在华境外非政府组织的重要资金来源，这极易造成组织独立性和自主性受损，从而成为本国活动的代理人。政府通过项目拨款和资金补贴，能够影响到参与项目申请的非政府组织的观念认知和行为方式。西方政府支持非政府组织参与国际事务，往往也是因为非政府组织可以做到“政府做不到的事”，民间组织活动优势往往可以转化为政府的外交资源，这就是当前西方各国的对外援助很大程度上都是通过本国非政府组织来实施的原因所在。根据资源依赖理论，“社会领域中的各种组织是无法完全意义上自给自足的，组织的持续生存需要回应外部需求，通过和外部环境的互动以期获得合法性和资源。组织与环境之间相互依赖和相互交换，但当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权利变得不平等”[16]，境外非政府组织的活动受制于资金提供者的利益诉求，导致其行为背离“非政治性”的目的和使命。受本国政策的影响，在华境外非政府组织的目标与“一带一路”建设可能形成竞争和冲突，会对“一带一路”战略进行抵制和破坏，使部分非政府组织成为西方国家遏制和削弱中国的棋子。

三、促进在华境外非政府组织参与“一带一路”建设的对策建议

“一带一路”建设为在华境外非政府组织实现组织宗旨和使命提供了机会。在华境外非政府组织的成立大多受到西方国家的基督教传统、人道主义传统、慈善传统等价值观念的影响。[7]这些价值观念超越了国家的界限，具有全球性特征。例如，美国福特基金会半个世纪以来一贯的宗旨是“加强民主价值观，减轻贫困和不公正，促进国际合作，推动人类成就”，比尔和梅琳达·盖茨基金会旨在“促进全球卫生和教育领域的平等”，世界自然基金会的活动旨在“保护世界物种多样性”，等。为了实现这些宏伟目标，来自西方国家的非政府组织将活动范围突破了国家界限，面向全世界，形成了具有跨国特征的国际非政府组织，其中一部分成为在中国境内活动的境外非政府组织。互利共赢是“一带一路”建设的本质，与在华境外非政府组织的使命和宗旨在理念和目标上具有一定的契合性。从地域上看，我国“一带一路”建设的沿线国家大多是发展中国家和欠发达地区，经济水平较低，发展较为落后，对资金、知识、技术和理念等资源的需求巨大，在华境外非政府组织作为社会力量直接参与“一带一路”建设活动，在消除贫困、提供医疗援助计划、进行农村地区基础设施建设、防治污染等方面提供适当帮助，从一定意义上讲，中国的“一带一路”建设为在华境外非政府组织进入他国开展公益慈善事业提供了便利条件和机遇，两者相互促进、相得益彰。

(一)政府层面

1.完善政府对在华境外非政府组织的支持体系。政府应转变观念，将在华境外非政府组织视为合作伙伴，而不是将其视为廉价劳动力。首先，政府应树立服务理念，“寓管理于服务”，为在华境外非政府组织提供登记备案、目录指引、税收优惠等便利条件，最大化利用在华境外非政府组织资源，促进其健康、有序、规范发展；其次，鉴于当前“走出去”体系中的各项法律法规并未完善，可以将在华境外非政府组织参与“一带一路”建设的支持体系作为一部分纳入其中，形成全面、一体、科学和有效的支持体系；再次，政府还应着眼制度设计，形成各省、市、自治区等辖区内相对统一的机制性安排，给在华境外非政府组织提供稳定的参与渠道和资金来源，为在华境外非政府组织参与“一带一路”建设提供可持续的资源支持；最后，由于在华境外非政府组织参差不齐，并不是所有的组织都能担负参与“一带一路”建设的重任，政府应建立在华境外非政府组织信息库，对接“一带一路”建设需要，进行资质、实力、透明度、问责性等审查，确保参与的质量和水平。在华境外非政府组织参与“一带一路”建设，要能发挥其提供多样化、专业化服务的作用，而不能与我国发展目标相背离。此外，还应学习和借鉴西方国家支持非政府组织参与对外援助的经验和教训，这是由于西方国家在推进本国非政府组织参与对外援助方面具有较长的历史、成熟的经验以及丰富的资源，使其成为本国外交的“沉默的伙伴”，发挥着政府难以替代的作用。

2.健全政府对在华境外非政府组织的监管体系。政府必须以法律法规作为行为规范和行动准则，以法治思维和法治方式积极履职，避免权力滥用。分类是管理在华境外非政府组织的有效方式，应根据在华境外非政府组织的组织性质、组织使命以及活动领域等标准进行分类管理。[18]政府还应致力于完善在华境外非政府组织的责任约束制度，以惩罚和抵制不登记备案的组织，撤销和取缔不经过注册登记组织的活动，规范在华境外非政府组织活动环境。我国已经建立起负责解决和研究在华境外非政府组织重大问题的工作协调机制，这既考虑到了登记管理机关的集中统一的优势，还兼顾了业务主管单位之间的相互协调和沟通。在华境外非政府组织是集中利用境外资金来为中国社会服务的组织，承担的责任具有公共责任的一面，必须受到政府和社会的监管。政府依法建立社会监督机制，使社会公众、新闻媒体和受益群体有序参与到在华境外非政府组织活动监督之中，从而弥补政府监管的不足，提高监管水平和效率。按照国际惯例和标准，还应对在华境外非政府组织进行财务、项目完成率、社会效益等方面的评估。此外，还应以组织性质、组织规模和披露时效为依据建立在华境外非政府组织分类信息披露制度，提高信息披露的针对性和有效性，利于政府监管。

上交所《指引》对上市公司可以申请停牌的其他重大事项也做了更加细化的规定。除包括控制权变更等在内的三类重点情形外，上市公司的其他事项如筹划非公开发行、签订重大合同等，都不得申请停牌。

(二)在华境外非政府组织层面

1.加强组织跨文化管理。在华境外非政府组织参与“一带一路”的活动存在着文化差异的问题，应加强对组织的跨文化管理。首先，应识别文化差异，树立正确的跨文化管理理念。在跨文化交往中识别自身文化与他文化之间的差异和类同，是对他文化的尊重与理解，有利于树立文化平等的跨文化管理理念。境外非政府组织通过跨文化管理，找到多元文化间的结合点，能够促进不同文化之间的融合，进而提升参与“一带一路”的能力。其次，构建跨文化组织沟通渠道。文化是沟通的基础，不同的文化产生不同的沟通实践。有效的沟通方式是实现价值观互动的过程，也是不同文化相互交融、共同发展的有效措施。建立在华境外非政府组织跨文化交流的平台，为境外非政府组织创造与本土文化交流的环境和条件，建立各种正式与非正式的跨文化沟通渠道，避免因文化差异被排除在非正式组织之外，导致内部信息流失，并在此基础上帮助在华境外非政府组织理解中国文化，将因文化差异引起的沟通问题减到最小。再次，推进境外非政府组织人力资源本土化。人力资源使组织诸多资源得以充分利用，文化差异或者文化融合对个体行为的影响，将从根本上改变组织经营的模式和沟通方式。推进人力资源本土化，一方面有利于在华境外非政府组织获取资源，降低境外非政府组织海外派遣人员的高昂成本，避免组织内部员工频繁变动对组织的影响，实现资源的优化配置；另一方面，人员的本土化有助于在华境外非政府组织树立良好的本土形象，能够提供符合本土需求偏好的准公共产品。

2.加强多渠道动员资源的能力，提高组织自主性。在华境外非政府组织能否独立自主地开展项目，首要的就是资源独立。为提高项目筹资能力，在华境外非政府组织需要设计和实施优质项目，从而吸引资助方。还要建构以筹资为导向的社会关系网络，描绘不同资源的分布地图，打造专业筹资团队，拓展筹资渠道。深入研究政府、企业、基金会等主体的资助偏好，提升筹资精准度。此外，还应加强组织内部治理，提升机构的专业性、公信力，以组织能力赢取资助方的尊重。坚持组织宗旨，坚持理性协商与建设性参与，与资助者、受益人等平等、理性合作。在华境外非政府组织能否胜任参与“一带一路”建设的工作，一个重要的评价标准就是自身的专业能力和职业化程度。这要求在华境外非政府组织在实践中不断总结项目运作的经验和教训，持续提升员工的专业能力，建立外部学习机制，参加来自政府、学界和其他各界组织的能力建设培训，不断汲取新的理念和技术，优化员工结构，加强职业化队伍建设。

三是金融监管法律体系的完善能为资产管理行业的规范运行创造条件。现在国际上对资本管理的法律法规建设非常重视，我国现在要建设现代化的经济体系，提出了由管资产为主转变为管资本为主。因此，国家要结合中国资管行业发展实际，必须建立起资本管理相关的法律体系。

某公路工程，需要对HCK2+020—HCK2+780和HCK2+880—HCK2+980进行强夯工作。标准是每隔1860m就进行一次强夯加固，且夯击深度为6～7m。

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