2017年，国务院扶贫办主任刘永福在两会期间表示，扶贫工作是近几年两会上的热点问题。今年也不例外，国家计划在2020年之前必须实现以下三个扶贫目标：一是解决农村贫困人口的脱贫问题；二是所有的贫困县要全部摘帽；三是解决区域性贫困问题。具体的脱贫标准为“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障义务教育、保障基本医疗和保障住房安全。坚持实施最严格的考核评估体系，落实精准扶贫政策，要做到国家有关部门考核、中西部22省组织省际之间交叉考核和引进第三方（科研机构）进行评估。尽管国家对扶贫工作严抓严管，但是一些地方还是出现了“数字脱贫”怪象，据统计，2016年国家纪检监察部门因扶贫数据造假问题处理了19000多人，检察院系统处理了1800多人。总体来讲，2016年“脱贫攻坚”工作成效显著，共实现了1240万人的成功脱贫，2017年国家在政府工作报告中再次提出减贫1000万人以上的目标，且在国家财力、人力和顶层设计等方面提出了切实可行的扶贫政策惠及广大百姓，着实让人振奋而又倍感压力，尤其是广大的西部地区已经到了扶贫摘帽的攻坚克难时期，作为地处西部革命老区的陕南，避灾扶贫移民工作尤其值得关注和思考。笔者通过对陕南近年来的避灾扶贫移民工作进行梳理，力图找出陕南避灾扶贫移民的困境与路径。

情况 2.3 若f3(v)=2,由于G不含4-圈,故两个3-面不可能相邻,它们只能有一个公共点v点,且剩下的两个面最坏的情况下是两个6-面,由R1和R3得

2011年5月陕西省人民政府正式启动了陕南避灾扶贫移民搬迁工程，涉及人口达240万人，计划总投资1000多亿元，它被称为新中国成立以来最大规模移民扶贫工程，该工程与以往生态移民、工程移民和扶贫移民等相对单一的移民方式不同，它是具有兼生态、避灾、扶贫和发展等多维度目标的避灾扶贫移民工程，该工程的实施具有重要的历史背景和现实价值。

一、陕南避灾扶贫移民工程的背景

陕南是指陕西南部地区，它地处秦岭以南，包括商洛、安康和汉中三个地级市，辖区有28个县（区），均处于秦巴山集中连片特困地区的核心腹地，陕西省政府在陕南实施的大规模避灾扶贫移民工程主要基于其特殊的自然、经济和政策背景。

（一）自然背景

陕南地质灾害高发，威胁人民生命和财产安全。据不完全统计，2001—2010年，陕南共发生各类地质灾害达2000多起，导致594人死亡，555人失踪，直接经济损失达461.9亿元（见表1）。2010年，陕南地区连续多次爆发洪涝灾害，房屋倒塌8720户，严重损毁房屋27160间；农作物和基础设施破坏严重，101000公顷农作物受灾，其中18000公顷绝收，共有166万人受灾，因灾死亡41人，失踪107人。如果继续沿用原来的灾后就地重建赈灾措施，那么将来悲剧还会重演。国家和陕西省政府对陕南近年来多次爆发的大面积自然灾害问题高度重视，实施了建国后历史上最大规模的陕南避灾扶贫移民工程。

表1 陕南2001-2010年受灾情况统计表

注：数据来源于陕西省民政厅。

地区 直接经损失（亿元）受伤人数（人）商洛 199 253 1676安康 153.7 212 20254死亡人口（人）失踪人数（人）114 350房屋受损（间）840245 215158房屋倒塌（间）199460 168826形成危房（间）381950 192949 955合计 461.9 2759 594 24472 555 1331186 489622 820495受灾人口（万人）1107 697汉中 109.2 129 2542 91 275783 121336 245596

（二）经济背景

陕南属于全国特困地区，经济欠发达，是国家脱贫攻坚的重点扶持对象。在2012年3月国务院扶贫开发领导小组办公室官方公布的592个全国扶贫开发工作重点县名单里，陕西有50个国家级贫困县位列其中，其中陕南贫困县占24个，商洛市所辖的1区6县全部属于贫困县，贫困比例达100%，安康市所辖的1区9县除平利县外，均属贫困县，汉中市各县区的贫困比例排在了全省的第四位（见表2）。党的十八大明确提出，到2020年全面建成小康社会。习近平在调研各地精准扶贫工作中也多次提到：“小康不小康，关键看老乡”。作为我国集中连片特困地区之一，陕南2020年之前要实现240万人口的全面脱贫，时间紧、任务重，必须要有壮士断腕的决心，才能打好这场脱贫攻坚战。

低切迹钢板组：予低切迹钢板贴附，在骨质不良的患者中使用带有非锁定螺钉孔的锁定钢板，而骨质良好的年轻患者使用非锁定低切迹钢板。对于骨折近端粉碎的患者使用较长的钢板，如果需要则术中加用皮质螺钉，当骨折块较小无法螺钉固定时则用不可吸收线缝合固定骨块。

表2 陕南所辖县（区）与国家级贫困县分布

注：资料为笔者根据最新国家级贫困县（区）数据整理。

商洛市 商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县、柞水县商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县、柞水县 100%安康市汉滨区、石泉县、宁陕县、紫阳县、汉阴县、岚皋县、旬阳县、白河县、镇平县汉滨区、石泉县、宁陕县、紫阳县、汉阴县、岚皋县、旬阳县、白河县、镇坪县平利县 90%汉中市汉台区、西乡县、洋县、勉县、南郑县、城固县、宁强县、略阳县、留坝县、佛平县、镇巴县西乡县、洋县、勉县、宁强县、略阳县、镇巴县、留坝县、佛平县汉台区、南镇县、城固县 73%

（三）政策背景

建议制度设计者改变“内部消化型”的移民扶贫方法，打破行政区域界线，努力推动跨区域甚至跨省域的“外部支持型”的移民扶贫安置，在更广阔的范围内布局移民集中安置点，使陕南资源环境承载力保持较为合理的水平，比如可以借助发展陕西西咸新区的有利条件，吸纳一定规模的陕南移民对象或者有计划地将部分陕南移民对象安置到关中——天水经济区，也可以通过开展对口支援或承接的方式，吸纳一定数量的陕南移民[2]263。

二、陕南避灾扶贫移民工程面临的困境

“摆脱贫困是千百年来整个人类社会共同的美好愿望，也是中国共产党人长期以来矢志不移的奋斗目标。”[1]中国在改革开放后开始致力于扶贫和脱贫工作，成绩斐然，贫困人口从改革开放初期的2.5亿人降到2016年的5500多万，贫困发生率明显降低。但在成绩面前，我们依然不能过于乐观，尤其是位于西部的陕南地区目前贫困问题依然严峻，据国家统计局陕西调查总队对陕西农村贫困监测调查结果显示，2015年陕西贫困人口为288万人，其中陕南贫困人口约138万，整个陕西贫困发生率为10.7%，贫困发生率高于全国3.5个百分点。

陕南地区作为我国集中连片特困地区之一，2016年至2020年要实现138万人口的全面脱贫任务，平均到每年要实现约35万人的全面脱贫，任务相当艰巨。作为陕南扶贫治本之策的避灾扶贫移民工作目前仍处于摸石头过河的探索期，因此在全新的“精准扶贫”理念下研究陕南地区避灾扶贫移民的困境与路径具有很强的现实意义和实践价值。

避灾扶贫移民作为陕南扶贫工作的治本之策，具有长期性和复杂性，面临着诸多结构性制约困境，主要表现为：土地资源与环境承载压力较大、移民资金缺口大、产业支撑与社会保障滞后等多重因素制约移民扶贫工程有效实施。

（一）土地资源与环境承载压力较大

陕南避灾扶贫移民工程的社会保障突出矛盾表现在医疗、教育和就业方面。据统计，陕南每万人拥有卫生技术人员是34人，占全省平均水平的82%，因病致贫和返贫的案例数不胜数。2016年12月，笔者在陕南安康小河镇调研发现，移民新区住户的冬季取暖存在严重问题，所有移民小区都没有集中供暖条件，加之政府为了环保要求住户不能在家烧煤、柴等取暖材料，只能使用木炭、电暖气或空调等设备取暖，但大部分村民考虑到费用问题，用电取暖的设备基本处于闲置状态，这体现了部分陕南移民搬迁户的窘迫生计。移民后搬迁户的教育成本也明显增加，加之面临新环境，谋生能力明显减弱，再就业培训方式单一，技能培训效果不理想等多重因素制约，导致绝大多数搬迁户生计令人堪忧，其根源在于搬迁地缺乏产业支撑和社会保障。

胎儿窘迫为产科常见并发症之一,是指胎儿由于宫内缺氧/酸中毒出现的窘迫症状,多见胎儿胎心呈异常变化的状态,并可观察到胎动减少或者羊水粪染等不良情况。胎儿窘迫症状持续发展下,会导致胎儿发生永久性神经中枢后遗症,或者是残疾与智力发育不全等不良情况,通常对新生儿正常发育造成的影响无法挽回,严重时便导致其失去生命。

（二）财政资金缺口大、市县资金配套落实难

资金困境是有序推进陕南移民扶贫搬迁工作的重要障碍，由于陕南自身贫穷落后，因此搬迁工作所需的巨大资金需求矛盾突出。比如商洛市规划2011—2020年期间计划总投资335亿元，完成72.6万人的安置任务。按政策预算，省级财政需承担117亿元，剩余218亿元需要市、县区按照最新比例8∶2进行配套，县区财政需落实配套资金43.6亿元。这对于本来就属于秦巴山集中连片特困地区的核心区域和国家级贫困县的商洛各县区来说，自身财政收入原本就比较单一，其主要依靠省级财政直接拨款和转移支付，因此对落实巨额的扶贫搬迁配套资金显得捉襟见肘。很多地方政府为了不影响扶贫移民工程进度，政府不惜被迫举债，出现了很多违规调整其它项目资金使用用途，拆东墙补西墙的现象。

“统贷统还”方式客观上降低了交易成本，拓宽了贫困地区的融资渠道，在一定程度上解决了农村贷款难的问题。作为一种新的融资方式，融资主体的政府机构必须严格转贷的标准和程序，做好放款后的风险评估，让资金用在那些真正贫困且愿意做事的家庭。

（三）产业支撑与社会保障滞后

“搬得出、稳得住、能致富”是移民扶贫搬迁工作的目标要求，但陕南原本产业基础薄弱，交通条件较差，未能形成有效的产业模式，加之受限于陕南作为“一江清水送北京”的重要水源地，国家禁止陕南开发大型工业和产业项目等原因，陕南经济发展明显滞后。高度紧张的人地关系使大部分农村剩余劳动力快速流入城市从事非农业。

在我国，除了广泛关注外，国家在政策上也给予了支持的态度。在开发上，除高校外，中小学、培训机构、网络运营商等都在致力于开发大量的网络课程，内容十分广泛。在应用上，除了学校教师、培训机构等聘请教师授课外，还有大量的个人用户也基于平台进行授课。由于网络课程是为了满足人们的需求，因此听众具有多样性。

按照陕西省政府关于陕南避灾扶贫移民工程安排，计划解决240万人的搬迁任务，需要建筑用地面积高达1亿多平方米。早在2011年陕西省实施的第一批避灾扶贫移民工程中，省国土厅下拨了6000亩移民搬迁安置建房用地指标，但这与第一批需搬迁的6万户所需建设用地需求几乎相差1倍。各安置点除建筑用地短缺外，农业用地需求量也较大，据调研发现，前期大量的移民搬迁户主要就近安置在附近地势平坦地区，占用了一部分当地居民的生产用地，加之搬迁户原来的土地因搬迁进行退耕还林处理或者因为距离移民安置点较远而耕作不便，新移民搬迁点的原有农民的生产用地除去政府将部分用地征用为建筑用地外，所剩下的生产用地明显减少，因此很多迁入地原住户不愿意将他们的土地调剂给新来的移民搬迁户，导致大部分以务农为主的新搬迁户因失去赖以生存的生产用地而使其基本生活得不到保障。很多搬迁户迁入新的移民点后就立即陷入了“种粮无地、就业无岗”的尴尬处境，据不完全统计，约60%的移民户对失去土地后的生活忐忑不安。许多搬迁户在原居住地还有几亩薄田，自产自用，生活基本能够保障无忧；但搬迁后农业用地远远满足不了新搬迁户需求，建筑用地和农业生产用地矛盾突出。因此，解决搬迁户的生产用地成为了政府有序推进扶贫移民搬迁工作的难点。

陕南扶贫移民应结合当地实际，积极制定地方特色产业发展规划，出台专项政策，统筹安排涉农资金，重点支持贫困村、贫困户，因地制宜发展种养业和传统手工业等。继续实施贫困村“一村一品”产业推进行动，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地[4]。笔者在2016年春节赴安康市和商洛市调研发现，很多地方已经凸显了产业发展特色，利用地方自然优势，发展了一批特色鲜明、具有一定品牌影响力的产业扶贫模式，比如安康市某乡镇以种烟草为特色，据不完全统计，每户烟农每年收入在10万左右，与之前相比收入明显增加。商洛市某镇大力发展鲜菇种植业，已初步形成了当地特色，农民收入大大增加。

三、陕南避灾扶贫移民工程的发展路径

基于陕南避灾扶贫移民工程面临的困境，在国家大力推进“精准扶贫”的背景下，陕南要确保在2020年实现避灾扶贫移民工程的目标，笔者认为应从以下几个方面认真落实“精准扶贫”工作，打好未来四年的脱贫攻坚战。

（一）创新安置模式，尝试跨区域移民搬迁

陕南山区生态环境比较脆弱、地质灾害频发，受自然条件限制，目前陕南多数避灾扶贫移民集中安置点基本都是依山采边、沿河而建，这些安置点开辟的山体未经防护处理，沿河两岸的安置点缺乏历史水位参考依据，一旦遇到洪涝灾害，很有可能成为新的受灾区，加之适宜集中安置的好田平地前期已被选用，因此陕南避灾扶贫移民选址矛盾比较突出，急需解决。制度设计者如果简单地将陕南地质条件脆弱地的村民从山上搬到山下，不但不会减轻陕南的土地资源承载力，甚至会因为人口大量聚集引发新的环境问题和移民生计可持续发展问题[2]263。

实现城乡统筹、区域均衡发展是陕南避灾扶贫移民的客观要求。陕南24个国家级贫困县中有16个属于革命老区县，加之陕南又是国家“南水北调”工程的主要水源地，战略位置优势比较明显。但陕南因长期受到历史、社会、经济和环境等多重因素制约，无论是城镇化水平还是新农村建设与全国平均水平相比都比较滞后，产业基础非常薄弱，地方基础设施建设落后，尤其是公共服务条件严重欠缺，这些情况引起了国家和陕西省政府对陕南避灾扶贫移民工程工作的高度重视。

（二）积极推动多元化金融扶贫模式，解决陕南扶贫移民资金困境

资金短缺是陕南开展避灾扶贫移民工作的重大障碍，作为扶贫移民政策制定和实施的主导者的政府，应着力从以下几个方面解决资金缺口问题：一是要争取国家更多的扶贫移民资金及公共基础设施建设投资的倾斜；二是制定相关政策，大力招商引资，吸引有实力的企业投入资金，积极引导社会团体和慈善机构捐赠，引导搬迁户充分发挥个人主观能动性，摈弃“等、靠、要”不良思想，采取投工投劳、亲友邻里互助和金融信贷等方式多渠道筹措资金；三是把金融扶贫作为移民扶贫资金筹措的主渠道，创新金融扶贫方式。

目前，陕南避灾扶贫移民工作主要采取“就近集中安置”的方式，但由于整体建筑用地和生产用地稀缺，随着搬迁工作不断推进，集中安置所需的征地和生产用地调剂难度越来越大，导致很多地方出现了开山填河，短期内无疑减轻了工作阻力和难度，但移民搬迁工程对当地自然环境也造成了极大破坏。调查发现，部分陕南移民安置点的生活垃圾和污水只经过简单处理后直接排入江河，这与陕南作为国家“南水北调”工程的重要水源基地的要求背道而驰。

金融扶贫是指除了国家财政转移支付外，还应更多地通过政策性金融的积极引导，鼓励社会资本投资移民扶贫工程。中共中央国务院于2015年11月29日联合下发了《关于打赢脱贫攻坚的决定》的文件，为我国今后一个时期的扶贫工作提出了新的工作思路，其主旨是鼓励各级各类金融机构积极参与扶贫开发工作。目前陕南安康市石泉县创新的“统贷统还”金融扶贫方式，笔者认为值得推广和借鉴。

所谓“统贷统还”是由政府组建一个平台公司作为贷款主体，通过该贷款主体将从银行或其它金融机构借贷的资金转贷给具体的使用者，最后由贷款主体统一向银行或者金融机构还款，在实际工作中，石泉县专门成立了扶贫开发投融资有限公司，专门负责向外界融资和贷款，资金主要扶持小微企业、农民合作社和农业园区[3]。

胡适听说过学校有一个天资过人的女生叫吴健雄，但是他对不上号。他们的相识于是有了一段佳话，还是因为她天资聪颖。有次历史考试，吴健雄就坐在前排，她只花了两个钟头就把三个小时容量的试卷做完了，还第一个交卷。作为监考老师的胡适很快看完她的卷子，兴奋地送到教务室去，正巧学校的两位名师杨鸿烈、马君武也在。善作伯乐识人的胡博士激动地告诉他们，他刚看了一份完美的试卷，给了她一百分，因为迄今为止他还没有看到哪个学生把清朝三百年思想史分析得那么透彻。那两人立马也说，班上有一个女生总是考一百分的。于是三人做了个小游戏，各自把这个学生的名字写下来，拿来一看，不约而同写的都是“吴健雄”，不禁哈哈大笑。

综上所述，陕南扶贫移民的政策制定者应该紧扣国家政策，以金融扶贫模式撬动整个陕南避灾扶贫移民工程，跨越资金短缺的藩篱。

（三）因地制宜、发展特色产业

大学生在校学业繁重、自制能力和自理能力较差、营养知识欠缺、膳食安排和习惯不合理等问题突出，饮食不科学（如盲目节食、营养素摄入量偏低或不合理等）、生活无规律（如饮食无规律、作息无规律等）、休息不足（如经常熬夜、用脑过度等）等让本该充满朝气和活力的大学生陷入亚健康的怪圈，处于营养不平衡和营养不良状态会造成大学生全身性的抵抗力下降，容易患病，从而对其生理和心理造成负面影响。

因此，陕南各地方政府应积极发挥其对贫困人口的组织和示范引领作用，强化其与贫困户的利益联结机制，切实落实国家“精准扶贫”战略，积极探索农民增收渠道，结合当地资源优势，加快产业融合发展，大力发展服务业，重视农产品的品牌推介营销力度，依托陕南地区特有的自然人文资源，深入实施乡村旅游和特色农业扶贫工程，使陕南所有贫困地区在2020年如期脱贫，为陕西人民打一场漂亮的脱贫攻坚战役。

参考文献：

[1]仇荀.马克思主义贫困理论及当代中国贫困治理实践研究[D].长春：吉林大学，2016：1.

[2]何得桂.山区避灾移民搬迁政策执行研究——陕南的表述[M].北京：人民出版社，2016：263.

传统的企业生产和发展以大量资源的消耗和环境的破坏为代价，在全球资源日益匮乏和环境污染日益严重的形势下，倡导循环经济已是新时代企业生产方式变革和发展的大势所趋。“三废”的处理历来是限制企业经济效益提高与束缚企业发展的重要因素，因此，在不影响产品收率及质量的前提下，溶剂循环套用不仅可以提高企业的经济效益，而且对企业未来的发展具有举足轻重的作用。

杀人偿命观的理论不仅来源于报应观，更深层次的原因在于功利主义。这一观点认为，刑罚存在的正当性根据是因为惩罚犯罪人可以为社会带来一定的效益，即功利。而该功利分为两个层面，一是威慑，二是抚慰。

[3]赵海.金融支持合作社发展模式探析——基于陕西省石泉县“统贷统还”调查[J].中国农业合作社，2016（11）：14-15.

[4]中共中央国务院.中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[N].人民日报，2015-12-08（1）.