《海岛保护法》规定，海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，这一定义与1982年《联合国海洋法公约》第121条第1款是相同的。*参见吴珊珊《我国海岛保护与开发利用现状及分类管理建议》，《海洋开发与管理》2011年第5期，第40-44页。海岛包括有居民海岛和无居民海岛，其中无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。可见，“是否属于居民户籍管理的住址登记地”是区分有居民海岛和无居民海岛的唯一标准。

我国是海洋大国，海岛众多，拥有300万平方千米的海域，海岛总面积约8000平方千米，面积大于500平方米的海岛有6000多个(不含海南岛本岛和台湾、香港、澳门所属海岛)，其中94%以上岛屿是无居民海岛，面积小于500平方米的海岛和岩礁上万个。*参见郭院《浅谈无居民海岛的开发与保护》，《中国海洋大学学报》2004年第3期，第20-22页。海岛是我国重要的国土资源，海岛上蕴藏着极为丰富的资源，包括丰富的港口资源、矿物资源、海洋能资源、旅游资源、空间资源、生态环境资源。在社会发展中具有不可估量的社会、经济、科研、政治及军事价值。在开发海洋经济的大潮中，海岛成为实施国家海洋开发战略、壮大海岛经济的重要依托。

一、国外有关海岛的法律制度

(一)海岛法律制度的立法模式

1.单行立法模式

(2)隔离开关作为高压开关电气中使用最多的电器，适合选择户内隔离开关，型号为GNF38-12/630。它常常与断路器相配合，必须遵循电气开关闭合顺序，才能保证人员安全。

目前，国外海岛法律制度的立法模式可大致分为单行立法模式和分散立法模式两种。*参见郭院《试论国外海岛立法模式的若干问题》，《环境立法与可持续发展国际论证论文集》，第175-181页。其中，日本和韩国可作为单行立法模式的典型代表。日本曾先后颁布了《日本孤岛振兴法》和《日本孤岛振兴法实施令》，韩国制定出台了《岛屿开发促进法》《韩国岛屿开发促进法实施令》《关于独岛等岛屿地域生态系保护的特别法》等，专门针对独岛等岛屿的自然景观与生态环境的保护问题予以立法。有些国家颁布一部法律或法令，只为调整某一个特定的岛屿，如澳大利亚新南威尔士出台的《劳德哈伍岛法》(Lord Howe Island Act)， 主要规定了劳德哈伍岛董事会的选举与构成方式，董事会的权力、责任与运作方式，岛屿的环境计划与评估、岛上土地的利用等内容。

吴亚梅,等：无居民海岛保护与利用亟须地方立法加拿大《关于赛博岛管理的若干规定》(Regulations Respecting the Government of Sable Island)，明确了赛博岛的管理部门、登临岛屿的限制、对岛屿的建设等方面内容，同时规定了违反上述规定应承担的法律责任。

在进行系统调试之前，先对系统进行简单的测试。首先使用万用表测试硬件电路中是否有短路。在排除掉硬件电路短路的可能性之后，使用数字示波器观察电源模块的输出电压幅值和电压波动幅度是否达到设计要求。在测试完电源之后，对微控制器编程，在串口收到0xAA后，将微控制器的系统时钟通过串口发送至上位机的串口调试助手，以测试微控制器是否正常工作。串口调试助手接收到的信息显示，微控制器的系统时钟是40 MHz，这表示微控制器本身和串口模块都已经可以正常工作。

最早有关海岛的立法散见于各种有关海洋权益的法律法规，如《中华人民共和国政府关于领海的声明》《领海及毗连区法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海洋自然保护区管理办法》等。*参见夏淇波、翁里《试论海岛开发利用与法制保障》，《西南政法大学学报》2012年第1期，第37-43页。随着海岛经济日益发展，以往的法律制度越来越难以适应海岛的发展速度。2010年3月1日，《海岛保护法》正式生效,以“保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进海岛经济社会可持续发展”为宗旨，以“保护优先”为原则，“兼顾海岛适度开发利用”为目的，明确了无居民海岛属于国家所有的权属性质，建立了海洋主管部门对无居民海岛管理的专属管辖体制，实行海岛保护规划制度，设定了无居民海岛保护性开发的一系列规范。这标志着海岛保护管理工作被正式纳入了法制轨道，扭转了海岛开发利用无序、无度、无偿的“三无”局面，对于保护海岛及其周边海域的生态环境，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益具有十分重要的意义。各地方在依法进行海岛保护和管理方面，也进行了积极的探索和经验的积累。

一些沿海国家目前还没有关于海岛的专门立法，有关海岛的法律制度散见于相关的法律法规中，这种模式可称之为分散立法模式。如美国注重通过立法加强对海洋的开发与保护工作，一些涉海法律法规的有关规定均可适用于海岛。法国有关岛屿的一些规定，也是散见于各法律之中。韩国、印度尼西亚、新西兰、澳大利亚等关于海岸带保护以及环境保护的法律，其中很多条款也适用于岛屿。

(二)海岛法律制度的目标模式

海岛法律制度主要有两种目标模式：第一种是开发模式，有关海岛的法律制度设计主要考虑如何充分利用海岛资源，促进经济的发展。第二种是保护模式，海岛法律制度的设计着眼于对岛上物种、生物多样性、生态环境，以及其他资源尤其是不可再生资源的保护。

《海岛保护法》第5条规定：“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”由此可见，海洋行政主管部门对无居民海岛保护和开发利用活动负有主要责任，但无居民海岛开发利用涉及规划、港口岸线、安全生产、矿产资源管理等具有较强专业性的行业管理，海洋主管部门现有职能无法涵盖。在实际工作中，地方海洋部门的职能和权限较低，不具有协调统一开发海岛的职能。

根据新形势新要求，2016年12月28日，经国务院同意，国家海洋局出台了《无居民海岛开发利用审批办法》,明确了无居民海岛开发利用的基本原则和审批权限，对申请受理、审查、批复、登记环节做出了规定。这些共同构建了无居民海岛保护和开发管理的法律框架体系。

文献报道显示绝大多数神经系统的症状和体征是一过性的，于数周或数月可完全恢复［8］。但脂肪栓塞综合征治疗成功的关键在于早期诊断、综合对症支持治疗。尚无特异性溶脂治疗方法，主要是对肺、脑等器官的保护。目前通过（1）骨折部位的早期固定及固定方式的改变［2］；（2）预防性使用激素来减少脂肪栓塞综合征的发生。甲泼尼龙是目前最常使用的激素，剂量范围为 6～90 mg/kg［1,9］。

眼下，这样貌似关切的话语出自他自己的嘴他多少觉得有些怪异和飘渺。她或许并不需要。彼此的心外罩着厚厚的玻璃罩子，透明却不相通。看着她，就像看着一个熟悉的陌生人，脑海里翻寻着似曾相识的过往，一丝一缕，却哪里还能找回记忆呢？

从国外立法情况来看，对于地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、岛民生活水平较差的岛屿，往往采用第一种目标模式，即开发模式，其中的典型代表是日本。《日本孤岛振兴法》及《日本孤岛振兴法实施令》，《日本小笠原诸岛振兴开发特别措施法》及《日本小笠原诸岛振兴开发特别措施法实行令》，《日本奄美群岛振兴开发特别措施法》及《日本奄美群岛振兴开发特别措施法实行令》，其主要目的就是迅速采取有力措施，改善这些孤岛的基础条件，消除其落后状态，振兴其经济发展，提高岛民生活水平。在这些特别法及其实行令中，规定了对岛屿交通、电力、通信设施的建设，对港口、林地、农地的治理，对灾害的预防，对住民的教育、保健、医疗、文化等福利保障，对旅游观光事项的开发等，并详细规定了对各开发建设项目国库所负担与补助的比例。这三部法律及其实行令，采取的是典型的开发模式。

《澳大利亚诺福克岛保护计划方案》，从整体上看也倾向于开发模式。该方案的目的，是在保护诺福克岛自然环境的前提下，开发可持续的旅游产业，以及用于居住、工作和休闲的娱乐区与功能区。该方案规定，诺福克岛的行政管理机构鼓励开发多样化，为繁荣经济基础提供各种机遇，提供合理范围的土地使用或开发机会，采取措施促进各项基础设施和资源获得有力、高效的利用和管理，并确保实现土地的最佳利用。

2.保护模式

世界上很多沿海国家，特别是美国、澳大利亚、加拿大等，对一些具有珍稀动植物品种、生态系统又比较脆弱的岛屿，都制定了专门的岛屿管理规划，如美国德克萨斯州《山姆洛克岛的管理计划》(Shamrock Island Management )、佛罗里达州《威顿岛的保护方案》(Weedon Island Preserve)、澳大利亚《罗特内斯特岛管理计划》(Rottnest Island Management Plan)、加拿大《艾尔克岛国家公园管理计划》(Elk Island National Park Management Plan)等。在国外海岛管理实践中，很多情况下是由政府制定岛屿保护与管理的法律、法规、管理计划，并由政府和民间组织共同努力实施，以保护岛上的野生物种及其生态系统免遭破坏，这种模式是典型的保护模式。

有些海岛立法兼用两种目标模式，例如，澳大利亚《劳德哈伍岛法》，该法既详细规定了对岛上土地的利用，又注重对岛上资源的保护和管理，是一部比较完备的岛屿管理法案。

二、我国国家与地方有关海岛的管理制度

(一)近几年国家出台的相关法律法规

2.分散立法模式

虽然我国已初步构建起海岛保护与开发利用的管理体系，但自2010年《海岛保护法》正式实施以来，各地在依法管岛依法治岛的过程中，由于制度的缺失，对无居民海岛保护和开发利用的管理还存在不少问题，具体表现在以下六方面。

在无居民海岛使用权出让市场建设方面，国家尚未出台无居民海岛使用权招拍挂的具体管理办法，仅有财政部、国家海洋局联合发布的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》中有关条文对招拍挂的笼统规定，无居民海岛使用权出让程序和工作只能参照现有国有土地交易方式，法律依据的短板相当程度上制约了无居民海岛使用权有偿出让的市场化进程。另外，目前无居民海岛使用权二级市场几乎尚未产生，转让、出租、抵押、作价入股等配套制度也尚未制定，市场机制在无居民海岛使用权资源配置过程中的作用发挥还很不充分。

第一次思想解放是破除“两个凡是”。1977年2月7日《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》的社论提出，凡是毛主席做出的决策，我们都必须拥护，凡是毛主席的指示，我们要始终不渝地遵循。而且社论是经过了当时的政治局同意的。在当时，反对“两个凡是”可以说是“大逆不道”，倘若在“文革”期间，这些反对的人早就被打翻在地，再踏上亿万支脚了。在那个思想钳制和政治专断的年代，容不得任何质疑“两个凡是”的言论，你反对“两个凡是”，肯定会被“全国共讨之，全民共诛之”。

4)26230(26240)接地开关控制规则，分闸条件：无。合闸条件：2621隔离开关分闸、2622隔离开关分闸、2626隔离开关分闸。

(二)有关海岛管理规章及规范性文件

2003年6月，国家海洋局、民政部、总参谋部联合印发《无居民海岛保护与利用管理规定》，海岛开发利用活动比较频繁的地市开始了对海岛工作进行探索性的规范，如2003年惠州市出台了《惠州市无居民海岛保护与利用管理规定》，2004年厦门市出台了《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》，2005年宁波市出台了《宁波市无居民海岛管理条例》，2008年青岛市出台了《青岛市无居民海岛管理条例》。

《海岛保护法》出台后，沿海各省、自治区、直辖市海洋主管部门积极推动省级海岛保护政策法规制定工作。如浙江省建立健全海岛管理制度，近几年由省政府出台了一系列的政策法规，如2013年省政府颁布实施了《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》《浙江省无居民海岛使用金征收管理办法》《浙江省无居民海岛招拍挂管理办法》《浙江省无居民海岛使用权登记暂行管理办法》，并率先在全国实施了无人岛(浙江象山大羊屿)第一拍。福建省在无居民海岛审批方面大胆探索，简政放权，无居民海岛使用权直接由省级海洋主管部门审批。随着党的十八大提出加强资源市场化配置的决定性意见，山东省和广西壮族自治区顺应无居民海岛资源市场化配置的要求，相继出台了《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》《广西壮族自治区无居民海岛使用权出让评估办法》和《关于无居民海岛使用审批管理工作的通知》。2017年2月，广西出台了《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》。

三、海岛管理与开发存在问题的分析

2011年4月20日，财政部、国家海洋局联合印发《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，确定了无居民海岛使用金最低价制度和评估制度，明确了无居民海岛使用金征收、免缴、使用、监督检查和法律责任，为落实无居民海岛有偿使用提供了依据。2012年，国家海洋局正式公布实施《全国海岛保护规划》，是保护和开发利用无居民海岛的重要依据。为规范无居民海岛开发利用的管理工作，国家相继出台了一系列相关的规章制度，如《无居民海岛使用申请审批试行办法》《无居民海岛使用权登记办法》，印发了《关于无居民海岛使用项目审理工作的意见》《关于无居民海岛使用项目评审工作的若干意见》等一系列规范性文件。

(一)海岛保护的形势依然严峻

海岛是一个完整而独立的生态环境，由于海岛面积狭小，海岛的地域结构简单，生态系统十分脆弱，生态系统的多样性指数小、稳定性差。随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛开发利用特别是无居民海岛的开发利用活动也越来越多。但是，地方在海岛保护、开发、建设与管理工作中还面临很多问题，主要包括：海岛生态破坏严重，有居民海岛环境污染问题突出，采挖海砂、开采石料、破坏海滩等屡禁不止，对海岛上的珍稀生物资源的滥捕滥采，有毒有害废物乱排。由于过去海岛权属性质不清，一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，致使海岛资源流失严重。

(二)海岛管理职责不清

1.开发模式

(三)无居民海岛规范性开发利用落后

《海岛保护法》重点倾向于海岛地理实体和生态环境的保护，对开发利用的有关规定比较原则。无论是国家立法还是地方立法，对无居民海岛上工程的建设管理规范基本空白。全国一共有17个岛通过批准开发利用，但大部分还未开发建设。其主要症结在于海岛上工程建设是否需要报建以及如何报建，尚无规可循，进而也导致相关构筑物登记工作因缺乏相关报建文件而无法开展，直接影响了无居民海岛开发的精细化管理，不利于海岛资源的集约节约利用。

(四)对法律实施前的海岛利用缺乏明确的规定，迫切需要规范管理

据调查，在《海岛保护法》实施前仅广东较大规模用岛项目有68个，对于这些用岛项目如何与海岛法衔接，对于确权方式不同以及未确权的无居民海岛如何办理无居民海岛使用权手续，是否需要进行单岛规划、方案和论证编制，如何缴纳无居民海岛使用金，等等，各地都没有细致、可操作的管理制度。对已实施的建筑物建设等违法用岛行为是否要求恢复原状等问题，也没有相应的配套法规进行规范，对违法破坏海岛及其生态资源的行为也惩治不力。

(五)海岛评估配套制度有待进一步优化完善

尽管我国已出台《无居民海岛使用金评估规程(试行)》《无居民海岛使用测量规范(草案)》等文件，广东也出台全国首个无居民海岛使用权价值评估省级地方标准——《无居民海岛使用权价值评估技术规范》(DB44/T1889—2016)，但现行文件对无居民海岛价值评估体系的建立和有效运行并没有全面、具体和系统的规定，评估管理制度仍不完善，特别是在市场监管、机构资质和人员执业资格等方面，尚缺乏必要的制度规范，现有评估制度的有效性还需要接受实践的检验。

(六)无居民海岛使用权有偿出让和转让市场有待健全

小型灌区管道输水灌溉工程常用的输水管，有钢管、普通聚氯乙烯（PVC）管、聚乙烯（PE）管、聚丙烯（PP）管和加筋聚氯乙烯管等。考虑到PVC管运行的安全可靠、维护工作量小，投资少，优先选用。

四、无居民海岛地方立法的相关建议

综上所述，地方应尽快出台与《海岛保护法》相配套的地方法规。地方立法应着重细化以下几方面的内容，对海岛的保护和开发利用也应明确职责、完善机制、强化措施，从制度上推动无居民海岛保护工作，科学、合理开发利用无居民海岛。

(一)明确无居民海岛管理职责划分

针对地方海洋管理部门职能有限的情况下，地方立法要强调海洋主管部门负责无居民海岛开发利用和保护的监督管理工作的同时，还要明确规定无居民海岛开发利用涉及建筑工程质量、港口岸线、消防安全、废弃物处理、安全生产等方面的管理职责，可以考虑参照有居民海岛的管理模式实施管理，建立起以海洋行政主管部门为主、行业主管部门协调配合的管理制度。

颈动脉狭窄好发于中老年人，特别是在长期抽烟、饮酒的人群当中。近年来随着我国居民生活水平的提高及大量脂类食物的摄入，其发病率逐年提高[3] 。考虑与动脉粥样硬化斑块的形成造成血管堵塞有关，尤其好发于颈内动脉起始段或颈动脉分叉处,如患有高血压、高血糖、高血脂，此处管壁纤维化或损伤时，大量血小板沉积，此处流动着的血液由层流变为涡流。如大量脂类沉积，造成斑块增大或破裂。流动着的血液冲击，破碎的斑块被冲入颅内；由于斑块的堵塞流入颅内的血液会相应减少，二者联合会引起低灌注产生相应的临床症状，如一过性脑缺血发作如头晕、对侧肢体活动不灵、一过性意识不清、单眼一过性黑朦等[4-5]。

(二)细化无居民海岛工程建设管理有关内容

地方立法应研究无居民海岛上工程建设审批机制，细化建设工程施工许可审批权限、建设工程消防管理、规划条件核实程序、建设项目竣工验收审批权限，以及无居民海岛建筑物、构筑物物权在原海域、海岛使用权属证书上的登记事宜，明确建设工程的审批主体、内容、程序和现行制度的协调机制等内容。

(三)细化对无居民海岛的保护措施

《海岛保护法》虽然对无居民海岛的保护措施做了较多章节的原则性规定，但还不够细化和具体。地方立法要多方面地强化和细化对海岛的保护，要根据《海岛保护法》的基本精神，明确具体保护措施，如要突出海岛保护和开发利用的基本原则、经费保障，建立具体的投诉机制。并对如何实施海岛的分类、分区保护，如对海岛名称、领海基点海岛和国防海岛的保护，对海岛自然资源、沙滩、海岸线的保护，等等，地方立法要予以明确。

(四)地方立法应进一步细化和规范无居民海岛使用权的审批管理

2016年国家出台了《无居民海岛开发利用审批办法》。地方必须依据新的无居民海岛管理规定，结合各地海岛开发实际管理中所遇到的困难、问题和未来的发展方向等，规范无居民海岛使用权申请审批的具体流程，以保障各地审批流程的有序进行。建议重点要细化经营性用岛的市场化出让方式，招拍挂方案的制定责任主体和实施程序，市县审查、省级审核和省政府审批程序流程，等等，使海岛的开发利用具有可操作。国家对海岛使用权价值评估和使用金实行最低限价制度，要明确评估的责任主体。鉴于《海岛保护法》对无民民海岛使用权流转的规范较为欠缺，地方立法应根据无居民海岛自然资源的物权属性，完善登记制度、流转程序、搁置回收制度等。

(五)建立无居民海岛使用权流转一级、二级市场

建议各地在制定无居民海岛使用权出让招标拍卖挂牌工作的同时，进一步明确使用权招标、拍卖、挂牌出让的范围和适用情况，选择具有较好开发条件的海岛作为试点，完善价格形成机制。为调动地方政府的积极性，逐步提高无居民海岛使用权招拍挂出让的比例，建议将无居民海岛使用权招拍挂溢价部分全额缴入地方国库。同时应建立无居民海岛使用权的转让、出租、抵押、作价入股等配套制度，健全无居民海岛使用权流转二级市场，促进一级、二级市场良性互动，优化无居民海岛资源的市场供给方式。此外，产权明晰是引入市场机制配置资源的基础和前提，要按照国务院发布的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》要求，建立明晰的无居民海岛产权制度，统一进行确权登记，区分自然资源所有者和监管者职能，引入竞争机制。

(六)完善海岛保护公众广泛参与机制

对海岛的保护不应缺失公众参与，公众参与是环境法的重要原则，让公众参与到国家的环境保护事业中来，是民主法治的体现。公众在实践中亲身体会环境问题，对环境问题的了解较为具体清晰，因此公众也是最有发言权的。海岛资源的监督和保护问题，需要公众的广泛参与。建议在地方立法中建立海岛环境资源保护信息公开制度、规范公众参与海岛环境资源保护监督的形式和程序等。

专栏小编：促进第三产业发展，扶持民营企业，拓宽出口贸易渠道，归根结底还是落在改革与创新上。对此你们是怎样看的？

(七)地方立法要体现与其他相关法律的衔接

对于涉及其他有关法律、法规的违法行为，在法律责任上与其他法律、法规要相衔接。如违反建设、环保、消防、治安等，违法新建建筑物及其他设施等，如何处罚要明确。对于上位法没有规定但在海岛保护中亟待解决的事项，地方立法也应该要明确和细化相应的法律责任。如对违反生态红线和破坏海岛生态的职权处罚、未经批准或者未按照批准方案利用无居民海岛的法律责任的处罚，都要进行细化明确。