城市消防安全如同一柄悬顶之剑，总在人们不经意的时候再次出现。细数近年发生的重大消防事故，每个事故背后都有“想不到”的感慨。但是，追溯根源，每次重大的消防事故都曾出现过改正失误的“时间窗”。追悔莫及的惨痛教训不是脑子“想不到”，而是行动“不到位”。上海“11·15”大火教训十分惨痛，而伦敦“6·14”、北京“11·18”、天津“12·1”重大火灾事故，则再次敲响了高层居民楼消防安全的警钟。城市在“长高”，但安全不能悬空。党的十九大报告提出了“总体国家安全观”的基本方略。习近平总书记也多次强调：“要牢固树立安全意识，切实加强公共安全、消防安全工作，确保人民群众生命财产安全。”面对现代社会风险，要深刻领会、准确把握、全面贯彻中央的这一新战略、新思想。新时代如何有效地提高特大城市风险防控的水平，从根源上解决城市公共安全风险，是各级政府绕不过去的现实课题。

一、特大城市高层居民楼消防安全的根属性脆弱

联合国国际减灾署认为：“脆弱性是由自然、社会、经济和环境因素及过程共同决定的系统对各种胁迫的易损性，是系统的内在属性。”[1]6灾害学对脆弱性的研究主要有以下几个观点：承灾体暴露于不利环境或遭受损害的可能性、易感性；承灾体对灾害破坏缺乏抵御力和抗逆力；承灾体对在遭受破坏之后的恢复力[2]14。

脆弱性在特大城市综合治理中表现得尤为突出。由于特大城市人口高度聚集、活动高度聚集、要素高度聚集，由此导致城市资源紧张和环境恶化，系统内部无法满足城市安全的需求，造成了城市的结构性脆弱。同时，城市经济、社会、环境等子系统之间发展不平衡、匹配失调，缺乏有机耦合和功能互补，因而，在发生原生灾害之后，很容易引发次生灾害和衍生灾害，造成系统型脆弱。最后，由于城市各类活动日益强化，导致城市系统对致灾因子的敏感度增加、易感性加大，不仅造成城市的风险抵御力下降，也使得城市受灾后的恢复力大打折扣，由此形成了城市的根属性脆弱。而置身其中，数以百万计的市民栖息地----高层居民楼，其脆弱性程度则更高。

(一)易感性强

(1)在现代高层居民楼的室内装修材料及家具中，可燃、易燃物较多，一旦发生火灾，燃烧剧烈，会产生大量的烟气，温度可达800～1 000 ℃，且烟气的迅速蔓延非常容易形成高温对流。(2)高层居民楼的管道井、楼梯间、风道、电梯间等纵向井道，在发生剧烈火灾时,易形成“烟囱效应”,会助推火势蔓延。实践证明，如果大火猛烈,烟气在“烟囱效应”的作用下，纵向管井扩散的速度可达3～5 m/s；一座高度为100 m的高层建筑，烟气沿“烟囱”纵向扩散至顶层只需要30 s。此外，当火灾烟气中的含氧量低于6%时，人就会在6～8 min内死亡。如果考虑高温有毒气体对人极为脆弱的呼吸道的影响，这个时间可能会进一步缩短。

(二)抵御力差

发生火灾时，最核心的任务是人员疏散和灭火。人员疏散目前主要有两种方式：(1)楼梯间疏散。由于高层建筑层数多，垂直距离高，平面结构复杂，疏散人员本身就需要较长的时间。在火灾非常态状况下，日常电梯无法使用，人员短时间内集聚楼梯间，很容易将安全出口、疏散门、通道堵塞。实验证明，当人群密度超过5人/平米时，步行速度为零，疏散时间不仅延长，而且易发生踩踏事故。(2)借助外部设备疏散，即通过消防高举车疏散人群。目前，消防举高车的极限高度是101 m,而很多地区的此类装备只能达到54 m，难以在高度上全覆盖。同时，现有高举车的施救能力不足,很难从根本上满足高层建筑、超高层建筑发生火灾时的人员疏散需要。

(三)抗逆力弱

高层建筑灭火有室外、室内两条途径，一般以立足内部自救为主，外部扑救为辅。但是，通过案例分析发现：在实际操作中，无论内部自救还是外部扑救，均有很大难度。(1)室外扑救。世界最高消防云梯车只有33层楼左右的高度，而特大城市居民楼越长越高，消防救护设施难达其高。当建筑远超消防设施能达到的高度时，消防水炮或水枪从室外射流的效果则明显降低；直升机很多时候由于难以找到合适的喷水角度，所以效果同样欠佳。(2)室内扑救。室内营救主要依赖建筑物室内自备的消防设施以及消防员随身携带的装备。如果室内消防水量不足、压力不够、消防设施缺乏维护、无法正常工作时,再利用消防车从室外补水救援，效率就会大大降低。近几年，全国发生的高层居民楼火灾几乎都出现过这种情况。不仅如此，火灾发生时，很多建筑没有消防电梯，救援人员只有通过楼梯冲上高层，不仅体力消耗大、速度慢、时间长、危险大，而且还会与向下疏散的人流发生对冲，严重影响扑救效果。

二、特大城市高层居民楼消防安全的现状调查

进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。四十年的经济中高速增长，一方面，极大地提高了人民的生活水平，使人民对美好生活更加期待；另一方面，发展不平衡不充分的矛盾依然存在，公共危机事件层出不穷，这方面在特大城市高层居民楼消防安全方面表现得尤为明显。

香雾缭绕，花瓶里的腊梅无声地绽放。四小姐慵懒地坐在桌前，摆弄一本古旧乐谱，翻过来过翻去，就是不能进入古乐的境界，最后索性合上。抬眼看看瓷瓶里的腊梅，看了好一阵，才伸出苍白纤细的手指，把其中的一枝捻转到一个合适的角度。

(一)政府协同机制不畅，基层相关部门业务不精

3.充分发挥“楼长”作用 “楼长”处于防火巡查检查、消防宣传教育的第一线，以城市网格化管理为载体，利用微信群等现代信息平台，提高消防安全检查、消息流通、隐患督改等执行力度。组建居委会消防管理联防组织和志愿者队伍，发动群众自主开展日常消防管理、片区宣传教育、设施维护保养、隐患发现整改、初期火灾扑救等工作，从源头上减少灾害发生，降低承载体脆弱性，减少风险暴露度，将火灾隐患消灭在最初始状态。

基于需求的酒店管理系统的实现，必须结合实际进行相应方案分析设计工作，这个过程中先根据酒店自身规模、特色、市场定位等对其系统需求做全方位划分，可采用例视图法对酒店做初步需求展示分析，发掘酒店自身需求特性，按照关系分解法、合成法、整合酒店管理系统需求以此使整个方案完善特性得到有效体现。

(二)群众公共消防意识不高，宣传效果不佳

高层居民楼消防安全的最大隐患不是设备问题，也不是体制机制问题，而是居民的安全意识淡漠和侥幸心理。调查显示，大部分民众缺乏风险意识，存在侥幸心理。中国的火灾报警器家庭普及率不到1%，美国则达96%。虽然政府在消防安全宣传上做了大量的工作，但实际收效不甚理想。在上海，很多本市户口的居民不买账，外地农民工则只关心个人收入。一些市民“重维权、轻履责”，以牺牲消防安全为代价，明知存在隐患，却视而不见，不督不改甚至督也难改。尤其是老弱病残、来沪务工人员等特殊群体，往往既是火灾事故的肇事者，又是主要受害者。此外，普通民众普遍缺乏应急避险的常识，自救互救能力差，主动参与日常疏散演练的积极性不高。据调查，某小区常住居民2 500户，近6 000人，但每次参加演练的不足100人，且大多数都是老、幼的“固定人马”，演习变成“演戏”；同时，演练多在平地举行，真实度不强，难以达到实际效果。

(三)消防设施普遍老化，维护更新严重不到位

2.加强部门之间的协同治理 重点解决好基层消防、派出所、街道平安办、房管以及物业、居委会等相关职能部门的协同联动问题。通过协同，解决物业、居委会由于没有执法权，在消防安检中面临的被动处境；通过协同，提供技术支持，解决相关职能部门消防安全业务不精的问题；通过协同，实现信息互联互通，解决职能交叉、多头重复管理，或管理存在死角和漏洞的问题。实施区域联防，区级消安委进行实体化运作，充分发挥协同的效能，对居民在楼道内私拉乱占、屡禁不止的行为，综合运用法律、经济、行政的力量，进行合力整改。

三、特大城市高层居民楼消防安全综合治理的实践探索

加强特大城市高层居民楼消防安全建设，必须认真贯彻习近平总书记关于公共安全、消防安全的重要指示精神，特别要以十九大报告“健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力”为目标，进一步提高政治站位、强化底线思维，始终坚持把维护人民群众生命财产安全放在首位。同时，也要深刻汲取世界各国高层居民楼火灾的教训，优化路径，标本兼治。

1.从“官员问责”向“风险问责”转变 坚守“党政同责、一岗双责、失职追责”，明确消防安全主体责任，坚持预防为主、“问责在成灾前”的基本原则，对重大火灾隐患不整改或整改不力的，依规依法追究相关当事人的责任。坚持从单纯的“官员问责”向“风险问责”转变，明确问责的最终目的是推动政策、制度、结构、价值层面的修改和完善。因而，问责的重点不仅在责任，更在原因，即造成事故的政策原因、制度原因、结构原因、价值原因是什么、能否改进；问责的结果也不仅是某些官员的去职、处分，更要关注政策、制度、结构和价值的实质性改变，以最终实现政策完善、机构调整、结构优化、价值重塑，避免事故低水平、恶性重复发生。现实中，单纯的“官员问责”不能从根本上解决问题，“风险问责”才能彻底解决隐患。

(一)强化协同，完善责任机制

动作方法：全身俯卧于小垫子(或草坪)上，双腿伸直，固定双脚，双手抱头；然后背部肌肉收缩，抬起身体，接着放下身体；以此反复动作。(固定双脚由他人来压住即可)

3.突出能力培训 鼓励和支持社会设立消防培训机构，加强对消防安全责任人、管理人以及物业保安队伍、居委会干部、“楼长”的消防安全知识技能培训，定期组织消防演练，普及消防灭火和自救知识，以切实提升重大火灾的应急疏散和逃生能力。充分依托各类媒体，包括橱窗、板报、电子屏幕等载体，提高居民对高层建筑火灾危险性的认识，传授火灾自救逃生知识。通过组织诸如评选“社区消防宣传大使”活动，普及消防安全知识，鼓励以家庭为单位配备逃生绳索、防烟面罩等设备，全面提升居民的消防安全意识和应对火灾的能力。

2.突出公众教育 公众处在消防安全最前沿，他们的消防观念和安全意识直接关系到消防安全综合治理的效果。要充分借鉴发达国家经验，针对公众安全意识淡薄、防火逃生知识匮乏的现状开展安全教育,扎实推进消防宣传教育进学校、进社区、进家庭。组织开展公众灾难逃生培训,加大对中小学学生的定期逃生演习,普及逃生知识,牢固树立“一个娃娃带动一家”的教育理念，消防安全从娃娃抓起。力争通过公众教育，使民众在遭遇突发事故时，不仅心态冷静，而且有能力选择最佳逃生方式,以最大限度提升生存率。

高层居民楼发生火灾时首先要使用室内的自身消防设施，所以，这些设施是否完备变得尤其重要。走访调研中发现，很多高层居民楼是2000年左右或更早投入使用的，其消防设施早过了维保期。由于物业、居委会等部门资金所限，或使用物业专项维修资金程序复杂，很难及时维护或更新，老化现象非常普遍。很多高层居民楼消防喷淋没水，烟感报警器不灵，缺乏消防通道标示等，一旦发生火灾，就难以救助到位。

政府横向部门，特别是基层一线的消防、派出所、街道平安办、房管办以及居委会、物业等之间，缺乏常态化、可操作性的协同机制，缺乏消防安全的情况通报、会商、隐患抄告、联动执法、信息反馈等机制。这不仅造成职能交叉、多头重复管理，又可能形成安全管理的真空和漏洞。比如上海某区，在开展“三合一”场所消防安全检查过程中[注]“三合一”场所是指住宿与生产、储存、经营等一种或几种用途混合设置在同一连通空间内且不符合消防安全技术要求的场所。，不同政府部门重复上门登记相同的信息，不仅造成工作效率低下，也引起群众的不满。此外，基层相关部门的人员消防安检能力参差不齐，很多职能部门不知道该检查什么内容，怎样才算达标；很多单位虽然职责与消防安全相关，真正懂消防工作的人不多，在具体工作中不知道该如何进行业务指导。

(二)加强宣传，培育社会意识

1.突出媒介宣传 充分发挥党管媒体的优势，加大对消防安全综合治理的报道力度，开展“查找身边火灾隐患”系列宣传报道。以此为契机，依托主流媒体，联合电台、报刊，形成强大声势，营造积极的舆论氛围，以加强对高层建筑消防安全治理工作的宣传报道。将隐患严重、久拖不改的居民楼列入消防安全不达标范围，并加大对其的曝光力度。以发生在身边的高层居民楼火灾案例为警示，开展舆论宣传。大力培育群众的消防安全意识，发动群众利用“96119”消防热线，对妨碍公共安全的隐患，以及占用、堵塞疏散通道和其他安全出口的行为进行举报。此外，积极借助新媒体，以“消防”微信公众号、消防教育基地和各级消防站点为平台，扩大宣传覆盖面。

六是以增强社会水法治观念和水忧患意识为重点，加强普法依法治理。围绕“节约保护水资源，大力建设生态文明”的宣传主题，认真组织“世界水日”“中国水周”纪念活动，为水利系统依法治理营造了良好法治环境。陈雷部长分别在人民日报、光明日报等主流媒体发表了《加强水生态文明建设 大力节约保护水资源》署名文章。创新形式，与国家邮政局首次联合发行纪念“世界水日”邮票，传播节约保护水资源的理念。根据全国普法办部署，开展水利“六五”普法中期检查督导工作，广泛弘扬法治精神，为加快推进水利改革发展营造了良好的法治环境。

第二天的晚报，仍然有那则寻人启事。阮小棉只看了一眼，便又折成了纸飞机。这天风很大，飞机飞了一半就被刮得东倒西歪，撞到树上，机头弯起来，病怏怏地坠下去。

(三)加大投入，实施综合保障

1.加大财政支持力度 完善消防经费保障机制，不断提升消防经费保障水平。加大消防经费向基层倾斜，扩充消防设施的维保基金，为物业和居委会及时维护、更换应急广播、简易喷淋、感烟报警和电气火灾监控装置等提供资金保障。加大对消防宣传、培训的经费支持力度。加大对热心消防安全、主动举报火灾隐患市民的表彰力度，提升居民的消防安全意识。强化微型消防站，高层住宅小区要配齐人员和必要的装备器材，装备微型消防站，做到物资到位、人员到位，实现火灾隐患早发现、早报告、早控制、早解决。

基于13个形态数据的聚类分析，将106份样本分成了8个组(图2，表4)。方差分析表明，除中肋长度外的12个性状均存在组间极显著差异(P < 0.001)，同时与地理来源有较强对应性。

2.深度运用信息技术 下大力气建立消防管理数据库，争取规划、房地、安监、消防、市场监管、街镇等相关部门实现数据对接和信息共享，尝试建立“大数据”平台，探索“互联网+消防”模式。具体实施路径是，借助“大数据”平台和“户籍化”式的管理系统，将高层居民楼全面纳入消防安全数据库。根据每栋居民楼的基本情况、隐患整治措施、灭火和应急疏散预案等，制定个性化的消防安全对策，最终形成“一楼一策”的信息数据库，使消防安全措施真正落地到第一线，落实到每栋建筑。

3.积极借助第三方力量 充分发挥智库的咨询作用。风险治理是一个跨学科、跨领域的综合工程，任何个人或者单独政府部门都难以全盘包揽。要积极打造专家智库，分类建立灭火救援专家库，依靠智库提供的咨询、献计献策、判断运筹，充分发挥智库的智力支撑作用，从不同角度、运用各种方法，提出各种预测方案。充分调动居民预防消防安全的积极性。居民处在消防安全的最前端，不仅对安全隐患最清楚，而且拥有对事故处置的第一时间。要通过加大对火灾隐患举报市民的表彰力度，形成人人关注消防隐患的良好氛围。

四、呼吁人人参与消防安全行动

“家是最小国，国是最大家。”居民住宅楼的消防安全不仅关系到每个人、每个家庭，更关系到整个社会的安全、政府的管理水平和公信力。由于特大城市公共安全的脆弱性和高层居民楼本身消防安全的复杂性，要彻底解决高层居民楼的消防安全隐患，必须始终牢固树立以人民为中心的思想，做到“转变一种理念、提升两种能力”。

1.转变一种理念 思想不转变、理念不更新，很难从根本上扭转消防工作的被动局面。面对风险社会，每个人都要有高度的风险意识，消防安全人人有责。但现实中，很多单位和许多民众认为，消防安全是消防和公安部门的事情，和自己无关。这种思想认识不仅造成消防部门常常处于“小马拉大车”的困境，而且给以“预防为主”的消防安全带来很大的挑战，仅仅依靠消防部门应急式的“末端管理”，根本无法解决源头问题。这种理念不改变，就难以从根本上扭转消防工作的被动局面。要积极倡导多元共治，着力形成政府、社会、公民等多方参与、良性互动的消防安全治理格局。

2.提升两种能力 (1)提升日常消防工作能力。在目前的体制下，每当重特大安全事故发生后，政府通常是在短时间内动员多部门、全面排查、集中整治，打一场“人民战争”，但一段时间之后又恢复原样。必须承认，这种运动式的消防突击，效果是明显的，但很难管长远。要牢牢构建消防安全的制度文化、硬件文化、行为文化，让安全成为一种习惯，推动消防工作由“短期应急”向“常态长效”转型，在此基础上内化成日常消防工作的能力。(2)提升应对潜在消防安全隐患的能力。消防安全检查的重点应该是物的危险状况、人的不安全行为(安全行为观察、安全文化建设)、安全管理的缺陷、隐患排查的体系建设、消防安全的制度(包括落实情况)、人员队伍建设(领导和相关队伍的素质)等。就高层居民楼消防安全检查而言，其重点不仅是消防设施的完好状态、楼道的堆物、消防通道的占用等，更包括居民的不安全行为，以及消防安全管理制度是否存在缺陷、隐患排查体系建设是否完备、消防队伍人员的素质是否达标等。要通过检查促进安全意识的加强和管理水平的提高，进而带动整体工作的推进。安全检查不仅要关注事故，更要关注潜在的风险。只有把消防工作由“被动式预防”变为“主动式治理”，提升应对潜在消防安全隐患的能力，才能从根本上防控风险。

参考文献：

[1] UNISDR.Living With Risk, A Global Review of Disaster Reduction Initiatives[R].Geneva:UN Publications,2004.

[2] 刘雯雯.组织脆弱性研究[M].北京：中国林业出版社，2011.