我国通用航空改革回顾

在中国民航飞行队伍逐步从通用航空业退出后，面对凋敝的通用航空业，民航局在1988年、1996年、2009年分别提出扶持和振兴“弱势”通用航空的各类政策。2008年以来，国家、社会开始关注到通用航空在制造与消费升级中的潜在作用，分别在2010年、2012年、2016年出台了一系列鼓励与促进政策。国家、行业政策出现了一个从扶持“弱势产业”政策向激励“明星产业”政策的转变（见表1）。

当前通用航空业需要什么样的改革

进入“十三五”以来，我国通用航空业步入一个产能增、产量缓的平台期，2016年和2017年通用航空飞行小时分别增长-1.9%和5.7%，均显著低于实现《通用航空“十三五”规划》目标所需的年均增速（约19%），实现2020年通用航空飞行总量200万飞行小时的任务艰巨。

 

表1：改革开放以来支持通用航空发展的主要政策

  

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增长平台期的出现，需要全面审视以往改革举措是否对路，找准行业发展的阶段性政策定位。我国对通用航空业战略新兴产业体系的定位，以及低空空域管理改革的前景振奋了多年沉寂的通用航空业，但也应该看到目前的改革存在几个方面的不足：

（一）目标设置上，规模数量型激励政策不可持续

行业促进政策更多强调了规模数量，无论从促进政策中的总量目标还是对运营企业的直接财务补贴，都侧重在快速增加行业规模上，忽略了行业基础设施、企业效益、人才能力等基础条件的不足，依靠快速投资与直接降低作业价格等数量型方式扩大产能与供给数量，导致行业出现短期供给过剩，尤其是传统业务、低端供给过剩，恶性竞争与产能过快增长导致产能利用率下滑，企业效益出现滑坡。

刘 宁：山洪灾害防治县级非工程措施建设投资多、覆盖广、时间紧、任务重、要求高，部门协调难度大，项目建设能够取得目前成效，在我国防洪减灾史上是首创，主要得益于以下几个方面：

从上游制造业来看，某省“十二五”期间规划的通用航空制造产能就超过了全球通用航空器交付量。大量引进的通用航空生产线没有实际投产，已投产企业销售困难。由于市场规模小、国际竞争激烈，我国还没有一款本土量产通用航空器能够达到盈亏平衡。从运营环节看，我国每增加1元通用航空业务收入需要新增的资本形成（以航空器购置成本替代），从2006年的6.4元增长到2014年的37.8元。部分业务领域价格竞争过于激烈，导致企业难以积累扩展规模、升级产品的所需资源，降低了供给侧的活力。

补贴政策侧重补“正统”企业、补传统业务、补作业量，难以激励企业开拓新领域、新业务、采用新技术与新商业模式的深度创新。目前行业补贴对有利于通用航空“飞得起来”、“飞得顺畅”“飞得便宜”的公共产品却缺乏有力支持，机场建设、油料设施、航行服务和公共维修体系公共产品、公共服务尚未得到政府的有力支持。

（二）政策体系上，宏观政策缺乏微观配套措施

原来敞锅煮制果品，一锅只能煮80斤左右，使用真空法后，一锅可以达到500斤，既节约了能源，又保持了水果的原汁原味。新技术生产出的果脯产品投放市场后，备受消费者青睐。一个县级果脯小厂，一跃成为市级果脯生产大企业。紧接着，烤房接连被革新成辐射式、对流式、电动有轨式，并把煮制浸糖工序的捞缸环节改造成推拉式不锈钢槽存果浸糖，免去了原有的人工搬进搬出的复杂程序，使煮制工艺逐步走向科学现代化。

目前民航局在通用航空监管“放管结合、以放为主”方面出台了一些实质性规章修改或偏离许可，为通用航空业整体政策完善提出了一条新路，即从具体规章条款或者企业提出的规章执行困难之处开始，具体修改文字规定，虽然每项改革都不大，但对企业运行的简化与便利产生实质性效果，这样小处着手的改革值得推广。

（三）推进方法上， 缺乏评估与考核机制

改变规模数量导向的普惠式、全面激励产业政策，更加强化行业发展的质量、效益与创新，把有限资源投入新技术、新产品和新业态中，优化行业结构。

整体来看，当前我国通用航空促进政策还是宏观激励型、总量增长型政策，从政策体系与推进方法上都还需要进一步调整完善。

（一）产业政策要准，扩大优质增量供给

目前行业促进政策领域一个最大的弊端是没有实施路线图、任务分解与统计考核。改革成效没有监督与考核，那么任何改革都可以是“皆大欢喜”的。无论是从低空空域使用的便利性和通用航空“飞起来”的各种障碍上，都应当对改革目标进行量化，对责任主体进行明确，对实施效果进行考核。

要素结构方面，我国通用航空低端产能和一些利用率不高的机型大量积累，而适合我国高原运行、应急救援、医疗救护、特高压电网基建抢修等特种作业机型非常缺乏，国产研发制造与全寿命周期产品服务能力亟待强化。我国具备复杂作业能力的专业人员缺乏，培养和训练一批高技能人才是行业发展的基础。

业务结构方面。重点培育城市服务、交通急救等社会公益产品，加强通用航空在短途通勤、能源电力、地质环保等产业深度应用，支持企业开发服务于人的直接需求以及时间敏感性业务，鼓励非载客业务加快向无人机技术转移。

精准发力突破几个关键阻碍，以最小成本建立起适合通用航空发展的基本框架和政策闭环。

空域使用便捷。在现行空域属性和管理机制框架下，以对军民航飞行最小干扰为前提，建立区域通用机场之间的目视低空航线，目视航线原则上按照报告空域管理，简化飞行申报程序。同时建立监视能力匹配低空飞行航线。

首先，有关部门应当对消费领域的一些“标准”“概念”进行明确统一的界定。比如儿童票到底按什么标准出售？不同行业是否有必要进一步细分？类似需要完善的细节有很多：饭店“加收服务费”的告知该写在什么地方、字号多大？服装退货时“包装须完整”涵盖哪些要素？等等。市场管理者多一些“较真”，不仅可以减少“解释权在商家”导致的消费纠纷，也能培养消费者的守规矩意识，提高买卖双方默契程度，理顺消费流程，提升消费体验。

军民融合务实。建立军民地三方融合的机场规划建设联合审批机制，“一次审批，三方放行”，加快通用机场建设速度。探索闲置军用机场向通用航空开放，研究已建成临时起降场地纳入民用机场体系的简化程序，盘活存量资源。支持军队转业飞行员、空管人员优先到通用航空就业。

完善行业补贴。协调行业及地方补贴政策，优先向要素升级、骨干企业、新兴业态和基础设施倾斜。

（二）技术政策要实，切实解决“飞起来”的基本障碍

基于湖北省科技查新事实型数据库，梳理归类出生物医药领域科技查新事实型数据库，并结合湖北省企业技术创新典型案例，对其发展现状、领域内科技政策、科技期刊分析、专利分析、知识产权分析、主要研发机构分析、主要研究专家学者分析，并将其与世界其他国家研发能力的差距分析等问题进行客观描述，对其涵盖的期刊论文、专利成果、互联网和社交媒体等多源异构信息进行关联分析，整理出生物医药产业的共现词及高频关键词，通过聚类梳理统计出细分领域及其各子领域的查新数据，分析整理出已经萌芽的产业创新趋势，推演未来最有可能形成的创新产业。

2 单击下方新建调整图层按钮选择色相/饱和度调整图层。在调整图层与眩光素材图层之间按住Alt键单击鼠标左键，将其调整范围限制在眩光图层中。接着左右移动色相滑块，将眩光的颜色调整到最适合画面氛围的效果。

从国家出台的低空空域和行业促进政策来看，体现了大处着眼，但尚未实现小处着手。例如低空空域管理改革目标是放开真高1000米甚至3000米空域等宏观目标，但由于没有具体推进方法，各地的试点只是划设了更多数量的报告空域，但低空空域整体使用的便利性与审批程序没有获得实质性改善，缺乏政策实施办法，微观层面的进展往往有限。

行业主体结构方面。通过市场手段和政策引导抑制低端产能过快增长，防止债务堆积。支持国有企业兼并重组，扶持骨干企业形成规模服务能力与运营服务平台。

政策评估有效。政策出台部门应当建立改革绩效评估机制，例如国际民航组织对空管服务质量提出的11项指标，包括申报飞行计划的批复成功率与准时起飞率，修改飞行计划后的批复成功与准点率等等，这些指标不需要对

同时，由于当前土木工程在全国范围内进行，不同地区的地理环境和气候的差异给土木工程的施工造成了极大的影响，建设难度的提升给土木工程施工技术提出了更高的要求。

推进“解决问题、考核绩效”的务实改革

空域属性、空域管理主体进行实质性调整，但必须是绩效型的组织，对空域运行效率、公平性、安全性负责，实现真正责权对等。责任部门还应该对社会公布低空空域运行效率，引导企业到空域使用更加便利的区域经营，同时相关政策应当依据考核结果定期调整完善。

《红高粱家族》是莫言的代表作，小说中莫言用野性的眼光将具有鲜活生命力的主体融入历史，运用极具感官性的文字展示了人物最真实、完整的一面。小说主要讲述了生长在中国高密东北乡的有着原始、粗犷、豪放个性的生命演绎了一场轰轰烈烈的爱情与抗战之歌。文中处处彰显了作者对鲜活的生命力的肯定、赞美和呼唤，突出了主要人物强烈的生命意识与不屈不挠的民族抗争精神。

（三）试点政策要落地，以省域试点承载改革发展

我国当前基于城市和机场开展的示范区和示范工程，由于地方管理部门资源调动能力、政策协调力度有限，一地一场式的试点存在很多局限。当前，扩大试点区域，开展省域甚至跨省域的试点将是有益的尝试。

通用航空基本特点决定了机场布局、飞行运行、经济社会效益通常在数百公里区域内聚集，省域经济是通用航空合适的区域一体化发展范围。此外，省级政府是与各部委、军民航进行政策协调的适当主体，有利于争取试点政策与协调各方关系。同时，38号文将通用机场等基础设施的规划审批权限下放给省级政府，通用航空航油供应、飞行服务、机场建设规划等等都可以在一个系统范围整体策划、协调，便于改革举措的统筹、落地与监督。

省域试点应当聚焦“三大网络”。试点应以建立区域基础设施网络、目视航线网络、对接部委与军民航的政策协调网络为关键事项，建立通用航空整体规划、公共服务体系（航油、航材与飞行服务体系等）与区域内政策协商的中央部委、军队、民航与地方联合工作机制，以军民融合为目标与手段，建立省域通用航空发展战略、任务分工、责任清单和考核机制，对通用航空区域经济社会贡献、发展质量、创新能力、低空运行效率进行定期量化评估。

当前，我国已经出现一些以省域范围推动通用航空发展的先行者，例如产业基础较好、发展积极性高、运行特点鲜明的东三省、四川省、浙江省等区域均已具备开展相关试点的条件。