在发达国家中，加拿大学前教育的发展水平并不突出。[1]尽管目前基本普及了5岁幼儿的免费学前教育，但4岁以下幼儿保教学位（Child Care Spaces）不足、收费高、教师待遇差等问题仍十分显著。[2]在加拿大曲折缓慢的学前教育发展历程中，其对营利性学前教育管理的探索却独具特色。

一、战后加拿大营利性学前教育的发展历程

（一）兴盛期

加拿大社会化的学前教育机构出现于19世纪上半期，其主要服务对象为贫困家庭儿童，多数幼儿的保育责任由家庭承担。二战时期，儿童保育开始进入公共政策视野。为了鼓励女性加入战备生产，联邦政府出台战时日托法案并与家长就业率达到一定比例的省份签订协议，确定双方各出资50%来发展儿童保育服务。在此背景下，政府举办的儿童保育机构和项目发展迅速。二战后，为了引导参与战备生产的女性回归家庭，也为了避免与地方政府产生责任争端，联邦政府终止了与省级政府关于发展儿童保教服务的协议，战时保教机构纷纷关停。政府的导向和举措引起了加拿大妇女权益团体的强烈反对，因为女性就业率在战后不降反升，但政府举办的保育机构持续减少。在此背景下，营利性学前教育机构迎来了第一个发展契机。相关数据显示，1968年，加拿大约有75%的儿童保育学位由营利性机构提供。[3]

（二）衰退期

1966年，为了摆脱贫困的困扰，联邦政府出台了“加拿大援助计划”(Canada Assistance Plan，以下简称为CAP)。根据这个计划，联邦和省级政府以共同分担成本的形式向低收入和处境不利的家庭提供儿童保育补贴。CAP对加拿大学前教育发展产生了深远影响：一是将儿童保育与其他社会服务共同纳入福利保障体系，促使各省逐步建立了较为系统的儿童保教管理制度；二是明确了联邦政府的投入责任，以及各级政府在儿童保育中的责任分担方式；三是CAP的附加条款中要求拨款只能用于资助非营利性机构的贫困家庭，这一规定对各省营利性机构的发展产生了抑制作用。随着各省保育管理制度的建立与完善，营利性机构的举办者发现，即便以最低质量标准运营也利润微薄。1973-1980年，加拿大营利性保育学位占总体学位数的比例从47%下降到40%，[4]加拿大营利性学前教育开始走向衰退。

与此同时，加拿大儿童保育促进协会（Child Care Advocacy Association of Canada，CCAAC）、安大略省儿童保育促进联盟（Ontario Coalition for Better Child Care，OCBCC）等全国性和地方性儿童保教组织相继成立，学前教育领域的第三部门力量日益成熟，这些组织对联邦和地方政府学前教育政策的影响力逐渐增强。1974年，为了激励保教机构扩大服务资源，联邦政府试图修订儿童保育法案，降低关于师幼比和教师资格的管理要求。而这一提议最终在劳工、妇女权益及教育研究组织等第三部门力量的联合抗议下被废弃。[5]

（三）分化期

受到CAP附加条款的限制，加拿大各省实际获得的联邦财政拨款数额有限且用途狭窄，保教服务的发展无法满足幼儿家长日益高涨的需求，地方政府对于营利性学前教育机构的态度逐步分化。1987年，联邦政府提议出台《加拿大儿童保育法》（Canada Child Care Act，Bill C-144），该法案的一项重大变革是允许营利性机构获得联邦政府用于分担保教机构运营成本的拨款，希望通过资助营利性机构来扩大保教服务资源。这一提案得到部分省份的支持，但也遭到各类非营利性组织以及部分省份的强烈反对，引发了各界关于营利性保教机构利弊的持续争论。在反对群体的抗议和游说下，联邦政府最终放弃了这项提案。[6]尽管非营利性组织在这场政治活动中取得了胜利，但儿童保教服务资源紧缺的问题仍未得到改善。

以CAP为基础的联邦拨款制度限制了地方政府发展儿童保育服务的政策空间，联邦政府与地方政府的矛盾日益突出。随着地方政府的需求差异日益增强，CAP最终在1995年被终止，取而代之的是灵活性更强的加拿大健康与社会服务综合性转移拨款（Canada Health and Social Transfer Block Fund）。此后，联邦政府主要以多样化和阶段性的拨款项目支持地方政府发展儿童保育服务，地方政府在学前教育发展中担负起主要责任。随着地方政府对联邦拨款自由裁量权的增加，各省开始结合自身需求对学前教育制度进行探索与创新，出现了各具特色的营利性机构管理措施。1992-2006年，加拿大营利性学前教育学位的比例从30%逐渐降至21%[7]，总体上呈缓慢下降趋势。

（四）复兴期

随着加拿大儿童保育与教育改革的推进，三种管理模式之间的界限日益模糊，体现出相互学习和融合的趋势。从省际政策信息来看，目前采取完全抑制或完全放任营利性保教机构发展的省份数量都在减少，多数省份对营利性机构的态度倾向于包容而谨慎，既注重市场在供给保教服务中的作用，又强调政府在学前教育管理中的监管者角色，改革的整体趋势正在向包容模式发展。例如，爱德华王子岛的营利性学前教育管理在2010年以前偏向于促进模式，其营利性学位占比从1992年的35%逐渐上升至2012年的80%。2010年之后，该省采取了一系列改革措施，包括将儿童保育机构划归教育部门管理，出台了省级学前教育课程标准和收费标准，建立起新的儿童保教服务公共管理体系等。2012-2014年，该省营利性学位的比例从80%降至64%。尽管营利性学位的比例仍然较高，但政府对保教服务的投入和监管力度都明显加强。[25]

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促进模式的主要特征是强调家长在儿童保育与教育领域的权利与责任，主张通过市场机制协调相关部门的关系，满足家长对保教服务的需求。这种管理模式植根于新自由主义思想，倾向于采取低政府介入和相对间接的政策工具[10]，注重儿童保教服务的供给效率及其服务于家长就业的价值，并主张在政策制定及研究领域弱化对机构举办者性质的关注。因此，尽管部分省份的政策话语中没有明确提出促进营利性学前教育发展，但其采取的具体措施客观上具有鼓励营利性机构发展的作用。促进模式在管理措施上的特点主要体现为两个方面。

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二、加拿大营利性学前教育的管理模式

尽管加拿大各省对营利性保教机构的管理较为多样，但也表现出一定的共性。根据各省对营利性保教机构的投入和监管政策（见表1），可以将加拿大营利性学前教育管理概括为三种模式。

第一，在政府拨款方面，营利性学前教育机构有资格获得所有类型的政府财政投入，包括面向家长的保教补贴（Child Care Subsidy）、面向机构的资本性拨款（Capital Funding，主要用于新建机构、新增学位或设施设备）和运营性拨款（Operational Funding，主要用于教师工资及专业培训、延长服务时间、发展婴儿保育服务、满足儿童特殊需要及日常运营）。[11]已有研究显示，政府公共资金的投入客观上扩大了儿童保教服务的利润空间，是造成这一领域营利性机构快速增长的关键因素。[12]其中，资本性拨款将直接增加保教机构的固定资产，对于激励营利性机构的发展作用尤为显著。在加拿大各省和特区中，只有阿尔伯塔省、新不伦瑞克省、新斯科舍省、不列颠哥伦比亚省等少数省份允许营利性机构同时获得资本性拨款和运营性拨款，而这几个省营利性学位占总体学前教育学位数的比例也处于较高水平。

（一）促进模式

受到各省政策的影响，尽管加拿大营利性学前教育服务的整体发展速度加快，但发展的地区差异较大。2014年，萨斯喀彻温省、曼尼托巴省、努纳武特地区以及西北特区的营利性学位数占总学位数的比例均在5%以下，而纽芬兰与拉布拉多省、新不伦瑞克省、爱德华王子岛、阿尔伯塔省、新斯科舍省和育空地区营利性学位数的占比均超过50%。大西洋四省的营利性学前教育总体上发展水平较高，其中，爱德华王子岛营利性学位数占总学位数的比例在2012年高达80%。[9]

表1.加拿大各省营利性学前教育相关政策与发展水平

注：努纳武特地区和育空地区部分统计数据缺失。 文献来源：Akbari, E., McCuaig, K. Early Childhood Education Report 2014[R]. Toronto: Ontario Institute for Studies in Education, 2014: 8,11,16；Friendly, M., Grady, B., Macdonald, L., and Forer, B. Early childhood education and care in Canada 2014[R]. Toronto: Childcare Resource and Research Unit，2015:139.

2-4岁幼儿入园率（2014年）纽芬兰与拉布拉多省 是 否 是 1.3% 65% 44%爱德华王子岛 是 否 是 1.9% 64% 52%新斯科舍省 是 是 是 1.5% 55% 39%新不伦瑞克省 是 是 是 1.8% 63% 47%魁北克省 是 否 是 4.3% 19% 74%安大略省 是 否 是 3.3% 24% 62%曼尼托巴省 是 否 是 2.2% 5% 43%萨斯喀彻温省 否 否 否 1.6% 0.6% 37%阿尔伯塔省 是 是 是 1.6% 53% 37%不列颠哥伦比亚省 是 是 是 1.6% 47% 61%西北特区 是 否 是 1.1% 0% 69%努纳武特地区 是 否 否 - 0% -育空地区 是 否 是 - 61% -项目省份可以获得家长保教补贴可以获得资本性拨款可以获得运营性拨款ECE投入占省财政预算比例营利性学位占总学位数比例（2014年）

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第二，在政府监管方面，政府对学前教育机构设置较低的管理标准。以加拿大阿尔伯塔省为例，该省从2007年开始放松对保教机构的强制性认证要求，并取消了每个机构最多接收80名幼儿的限制。在这些措施的影响下，部分营利性机构接收的学生数超过200名，甚至超过了当地小学的招生规模。[13]2014年数据显示，阿尔伯塔省3岁幼儿的师幼比为1：32，是加拿大师幼比最低的省份。除阿尔伯塔省之外，新不伦瑞克省，新斯科舍省以及育空特区也表现出促进模式的特征，这些省份都允许营利性保教机构获得不同类型的公共拨款，并缺少关于保教服务收费标准及教师工资水平的规定，对保教机构学生数、师幼比等质量相关的规定也处于较低水平。有学者指出，政府降低监管要求有助于减少保教机构的办学成本，是刺激营利性机构增长的重要因素。[14]这一举措有利于政府在不增加投入的情况下扩大保教资源，但却存在着降低保教服务质量的风险。

（二）包容模式

包容模式的主要特征是主张通过适度发展营利性儿童保教服务，构建营利性、非营利性以及公办保教机构共存的供给体系。这一模式注重扩大学前教育资源，引导幼儿从缺乏管理的家庭或亲属保育进入正规的保教机构。不同于促进模式强调市场在服务供给中的主导作用，该模式强调政府应当在规划、建立、监管和扩大儿童保教服务中扮演重要角色，帮助儿童在未来全球化的知识经济竞争中占据优势，从而减少将来的社会福利支出。[15]包容模式在管理措施上的特点主要体现为两个方面。

第一，对营利性机构给予一定的公共资金投入。例如，除了萨斯喀彻温省，加拿大其他省份和地区都允许营利性机构获得家长保教补贴或一定额度的运营经费拨款。其中，曼尼托巴省对营利性机构的态度最为谨慎，该省仅允许营利性机构接收家长保教补贴，而资本性拨款和运营性拨款主要拨付给非营利性机构。纽芬兰与拉布拉多省、爱德华王子岛、魁北克省、安大略省都允许营利性机构申请运营性拨款，但部分省份对营利性机构的拨款额度与非营利性机构存在差异。第二，具有相对严格的儿童保教服务监管措施。例如，纽芬兰与拉布拉多省允许营利性机构获得运营性拨款，但要求机构必须达到相应的管理标准，并根据省内家长保教补贴费率进行收费。曼尼托巴省和爱德华王子岛则对接受公共财政补贴的机构进行最高收费限价制度，并对保教机构的招生人数、师幼比以及小组人数等进行了明确限定。2014年的一项调查报告显示，在政府对儿童保教服务实行最高限价的地区（魁北克省、曼尼托巴省、爱德华王子岛），当地保教机构的平均收费水平要显著低于没有限价政策的省份。[16]

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（三）抑制模式

抑制模式的主要特征是强调儿童保教服务的去商品化，认为营利性机构提供的服务具有诸多弊端，因此需要有意识地采取措施抑制营利性学前教育的发展。这种模式主张将0～5岁幼儿的保育与教育整合进当地的公立学校系统，或整合进入规范注册的非营利性保教机构。

对营利性学前教育采取抑制模式的措施主要包括：不向现存营利性机构提供任何形式的公共财政投入，不为新建的营利性机构颁发许可证，以及拨款支持营利性机构转化为非营利性机构等。[18]在加拿大各省和地区中，采取抑制模式的代表为萨斯喀彻温省。该省曾一度只向非营利性保教机构颁发许可证。目前，该省虽允许营利性机构提供儿童保教服务，但其省级管理政策中明确规定家长保教补贴、机构资本性拨款和运营性拨款等都仅限于非营利性机构范畴。此外，安大略省的部分地区也倾向于抑制营利性学前教育的发展。例如，多伦多市从2005年开始不再与新的营利性机构签订购买服务合约，渥太华和萨德伯里也采取了类似的措施。[19]这些措施对于抑制当地营利性学前教育发展发挥了积极作用。相关研究显示，1992-2014年，萨斯喀彻温省营利性保教机构的数量从6%逐渐减少至0.6%，体现出该省有意识抑制营利性机构发展的政策取向。

在对营利性机构采取包容性管理模式的省份中，魁北克省被视为加拿大学前教育改革的引领者和示范者。1997年，该省开始对学前教育系统进行改革，承诺向所有儿童提供普及和低价的保教服务。政府在成本核算基础上直接向营利性和非营利性机构提供运营经费拨款（非营利性机构的拨款额度要高于营利性机构），并要求接收公共财政资助的机构按照全省统一的标准（7美元/天）进行收费。[17]少数未接受公共资助的营利性机构可以自行设定收费标准，政府通过减免税政策对选择这类机构的家长进行补贴。1998-2014年，魁北克省0～5岁幼儿入园率增加了163%，其营利性学位占学前教育总学位数的比例一直保持在20%左右。从魁北克省的改革历程来看，营利性机构的发展水平及影响依赖于地方学前教育制度的整体设计。在政府积极承担学前教育责任的情况下，魁北克省非营利性机构承担了保教服务供给的主要职能，营利性机构在满足家长对保教服务的基本需求和多样化需求方面发挥了积极的补充作用。

三、加拿大营利性学前教育管理的变革趋势

（一）政府加大对营利性学前教育的干预力度

加拿大地方分权的管理体制极大地促进了地方学前教育发展的自主性和创造性，但也不可避免地产生了管理分散和差异巨大的弊端。尤其是部分地区以市场为主导的发展模式造成学前教育服务质量悬殊、追责困难、稳定性差等问题，使加强政府干预的呼声日盛。2003年以来，加拿大联邦政府逐步与各省签订《周期性的学前教育发展多边协议》（Multilateral Framework Agreement on Early Learning and Child Care ，MFA），允许各省从咨询提供、费用补贴、质量保证体系、投资与运营补助、培训与专业发展、提高教师工资等服务菜单中自行选择优先拨款项目，鼓励各省创新供给模式，满足家长复杂的保教服务需求。[20]多边协议在增加地方学前教育投入的同时，也促使各省优化拨款方式、扩大服务资源并建立问责机制。2004年，联邦政府提出基于高质量、全纳、普及以及发展性原则构建全国性学前教育体系（Quality,Universality, Accessibility and Developmental Programming, QUAD）的目标。尽管这一目标因政党更替未能实现，但其思想一定程度上推动了各省学前教育的改革进程。

在地方政府层面，与联邦政府的双边协议以及由魁北克省普及学前教育改革引发的省际竞争，加快了各省学前教育改革的步伐。2006年以来，爱德华王子岛、安大略省、新不伦瑞克省、萨斯喀彻温省、纽芬兰与拉布拉多省、西北特区、努纳武特地区、新斯科舍省8个省和地区将学前教育和儿童保育整合到教育部门进行统一管理。这些省份陆续修订或出台新的学前教育法律法规，对0～12岁儿童的保育与教育工作进行整体规划与管理，并完善了关于各年龄段儿童保教服务师资、师幼比、课程、活动场地等方面的管理要求。[21]此外，各省还通过推广学前教育质量评估工具、定期发布学前教育改革进展报告、建立学前教育机构在线查询和投诉系统、向家长提供“如何选择高质量学前教育服务”的宣传片或宣传册等方式，加强对保教机构的监督管理。

（二）重视发挥第三部门在学前教育管理中的作用

加拿大儿童保教服务主要由营利性或非营利性机构提供，政府更多发挥着投资者、购买者及监管者的角色。政府功能的有限性为第三部门参与学前教育管理提供了较大空间，而第三部门力量的强大对营利性机构的发展产生了一定约束作用。以加拿大儿童保育促进协会（CCAAC）为代表的全国性志愿组织曾在1998年联合劳工和妇女权益组织等反对联邦政府出台向营利性学前教育机构拨款的法案[22]，并参与推动了2003-2005年联邦政府以QUAD理念为基础的改革。[23]近年来，第三部门在省级学前教育改革中的作用也日益突出，目前已有8个省建立了由来自教育、保育、医疗健康领域的政府和非政府部门代表组成的儿童保育与教育咨询委员会或共同体，参与规划、管理和完善地方儿童保教服务。

安大略省是多主体参与学前教育管理的典型代表。该省学前教育与家庭保育机构的资格认证和监管由安大略省教育局统一负责，而儿童保教服务的总体规划、家长保教补贴管理、特殊儿童服务管理等事项由47个地方政府代理人组成的综合市政服务经理协会和地区社会服务管理委员会（Consolidated Municipal Service Managers and District Social Services Administration Boards）负责。此外，加拿大公共雇员工会（CUPE），安大略省儿童保育促进联盟（OCBCC），安大略省幼儿教师协会（AECEO）等志愿团体也在学前教育管理中发挥重要作用。相关研究发现，安大略省学前教育管理力量来自于五个群体，分别是政治群体（以CUPE和OCBCC为代表，着重游说政府发展非营利性学前教育和扩大公共投入）、专业群体（以AECEO为代表，着重建立儿童保育服务的各种标准并进行宣传培训）、知识群体（以高校和研究机构为代表，着重为政治群体和专业群体的活动提供研究依据）、管理群体（以安大略省教育局为代表，着重制定基本的拨款和管理政策）和执行群体（以市政府和幼教管理部门为代表，负责学前教育服务的规划和日常管理）。[24]这些群体之间的相互影响和合作，造就了安大略省以非营利性机构为主体的学前教育供给结构，并促使学前教育管理制度不断完善。

（三）营利性学前教育管理逐渐转向包容模式

进入21世纪，受全球性市场化浪潮的影响，营利性保教机构在加拿大全国范围内呈现出复兴态势。营利性学位占学前教育总学位数的比例从2006年的21%增长到2012年的近30%。2010-2012年，58%的新增学前教育学位来自营利性机构。这种增长趋势在加拿大部分地区体现得更加明显，如爱德华王子岛、新斯科舍省、新不伦瑞克省、魁北克省、阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省、育空地区7个省和地区的营利性学前教育学位增长率均超过50%。同期，爱德华王子岛、阿尔伯塔省和育空地区的非营利性学位数量则出现不同程度的下降。[8]

在加拿大政府对学前教育的整体投入不足、非营利性保教资源有限的情况下，地方政府采取包容模式具有一定的必然性。一方面，完全抑制营利性机构的发展可能会影响儿童保教服务的可获得性。例如，萨斯喀彻温省营利性学前教育服务在总体服务中的比例很低，但其学前教育的可获得性也很低。据2014年研究报告显示，其2～4岁幼儿的入园率只有37%。[26]有学者认为，萨斯喀彻温省对营利性机构的管理体现出一种意识形态层面的歧视和反对，这种立场不利于提高当地学前教育发展水平。[27]另一方面，市场化发展路径也不必然有利于满足家长的保教需求。2014年，阿尔伯特省的营利性服务占总体服务的比例为53%，其2～4岁幼儿的入园率也只有37%，与萨斯喀彻温省并列属于加拿大幼儿入园率最低的省份。总体而言，包容模式可以视为各省学前教育供给模式改革的过渡性选择，各省对营利性机构的具体管理措施受到地方经济发展水平、学前教育投入水平、文化传统等多种因素的影响。

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四、对我国的启示

（一）立足普及学前教育发展目标，适度发展营利性学前教育

明确营利性与非营利性机构的角色定位是深化民办学前教育分类管理的关键。从加拿大营利性学前教育的发展历程看，营利性机构的发展受到政府责任承担与投入力度、社会文化传统、市场发育水平以及第三部门力量等多种因素的影响，并与地方保教服务的可获得性、可支付性及质量关系密切。加拿大探索营利性机构管理的过程反复而曲折，一定程度上影响了其学前教育的整体发展水平。借鉴其经验与教训，我国民办学前教育分类管理改革应坚持立足实际、长远规划、统筹设计的基本原则。第一，应客观看待营利性机构的功能。营利性机构在提供灵活和高效率的保教服务方面具有不容忽视的优势，但其逐利行为也可能损害儿童和教师的权益。对营利性机构的角色定位应超越纯粹的价值争论，立足地方学前教育发展实际考量其发挥作用的可能、空间及条件，使之服务于我国普及学前教育的总体目标。第二，应坚持营利性机构的补充性角色。诸多研究显示，学前教育具有准公共产品性质，过度依赖营利性机构提供保教服务可能会引发市场垄断，导致保教费用上涨，加剧教育和社会不公。[28][29][30]我国学前教育应坚持以公平为主要价值导向，形成并保持以普惠性幼儿园为供给主体，以非普惠性营利性机构为补充的发展格局。

（二）多种管理模式并用，鼓励营利性机构提供多样化保教服务

政府干预程度与方式影响着营利性学前教育的生存空间与发展趋势。比较加拿大营利性学前教育管理模式，可以发现各省很重视对权威（立法、建立标准等）和激励（需求方或供给方财政投入）等政策工具的灵活运用。我国推进民办学前教育分类管理改革，除了要向社会主体释放“鼓励办学”的信号，还应体现政府对“怎样办学”的引导和监督职能。鉴于我国学前教育在地域、人口及质量层面的非均衡性，现阶段应综合采用多种管理模式对营利性机构进行引导与规范。第一，鼓励“公益性”营利性机构的发展。从支持公益性办学取向出发，应对提供普惠性保教服务、贫困地区幼儿保教服务、特殊需要儿童保教服务的营利性机构进行重点支持。第二，包容“多元化”营利性机构的发展。从丰富家长选择的角度出发，对于探索提供0～3岁幼儿保教服务、寒暑假保教服务的营利性机构应酌情予以支持，并加强对其安全性的监管。第三，抑制“风险型”营利性机构的发展。不少国家的研究发现，大型连锁保教机构及跨国公司的质量堪忧、监管困难、容易形成垄断且破产时会产生较大社会成本。[31]现阶段我国学前教育市场尚不成熟，应抑制此类营利性机构的快速发展，营造公平竞争的市场环境。

（三）完善民办学前教育分类管理制度，加强对营利性机构的监管

加强监管是促进营利性民办教育健康发展的重要保障。早在1946年，加拿大安大略省就出台了北美地区第一个儿童保育法令《日托法案》，随后其他省份也陆续出台保教服务法规。及早建立且相对完善的管理制度，遏制了各省营利性机构以低质量换取高利润或高速度的办学行为。[32]我国在民办教育分类管理改革中也应当明确，无论学前教育服务由谁提供，政府都应当对其成本与收费、儿童的安全与健康、保教质量等进行监管。

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