非领导职务公务员是我国公务员队伍的重要组成部分。他们人数众多，承担着大部分的政府工作，其工作成效直接影响着政府部门的公共责任、效率、效益以及回应性的提升。考核作为对非领导职务公务员进行管理和激励的重要手段，考核结果能否公正、准确、有效地反映公务员的工作状况，对公务员的选拔与培养、职业发展，乃至工作成效的持续提升起着至关重要的作用。然而，由于目前考核中存在着考核内容笼统粗糙、考核活动形式主义、考核结果主观武断、考核功能有所缺失等问题，使得我国非领导职务公务员考核普遍受到诟病。而上述问题的出现，与我国非领导职务公务员考核的价值取向模糊有着重要关系。

一、价值取向在非领导职务公务员考核中的作用

价值取向是最终决定做什么或怎么做好，或者说，从价值、从好坏的角度决定做什么和怎么做[1]。非领导职务公务员考核中的价值取向应是考核主体对公务员的行为结果和终极目标的基本价值判断和价值确认。价值取向在非领导职务公务员的考核中发挥着两方面的作用：一是评价作用。价值取向为考核主体提供了判断准则，它不仅对公务员的工作给出一个量的判断，更重要的是可以从政府部门公共性的角度对公务员的工作做出质的判断。明确了非领导职务公务员考核的价值取向，实质上就决定了他们考核的目的与目标、考核指标的设计、指标衡量标准和权重的确定、考核主体的选择以及考核结果的运用。二是引导功能。价值取向表现为一种理性层面的行为选择[2]，它使得人们可以根据一定的价值标准，在一定的场合以一定的方式采取一定的行动[3]。对于评价者而言，如果他们认同考核的价值取向，就会维护、支持这个考核体系，并按照要求进行评价；对于非领导职务公务员而言，一旦考核的价值取向被他们内化为自己的思想观念和行为准则，就会对其工作行为发挥引导作用。

二、价值取向模糊所形成的考核困境

我国《公务员考核规定(试行)》（2007）中规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这种考核内容主要沿袭于我国自1979年来对干部的考核标准，既考核了公务员的行为表现（勤），也评价了公务员的工作结果（绩）；既体现了公务员的基本素质（德、廉），也反映了公务员的工作能力（能），具有一定的科学性和合理性。但是，公务员分类中划分为领导职务与非领导职务的目的之一就在于强调两者在岗位要求、工作性质和职责内容方面的不同。他们的考核目标、内容、标准理应区别对待。然而在考核实践中，领导职务和非领导职务公务员均从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核。依据什么准则来判断非领导职务公务员的工作情况？对此并没有明确回答。

在这种模糊的价值取向下，其结果可能导致非领导职务公务员的考核趋同与领导职务公务员的考核，或者使得非领导职务公务员的考核成为了可有可无的形式主义。一方面，在不易考核工作实绩的情况下，非领导职务公务员考核中对“德”和“廉”的考核比重较高，出现泛政治化的倾向，人为使得考核工作的重心有所偏移，不能真实反映非领导职务公务员的工作情况。另一方面，由于我国《公务员法》和《公务员考核规定(试行)》等相关法律法规中有关公务员考核指标选取、考核标准的把握等规定得相对笼统，在缺乏明确的价值取向的前提下，对非领导职务公务员五个考核维度的内涵就难以进行深入分析，考核缺乏细化指标和客观尺度。因此导致目前针对非领导职务公务员的考核更多采取个人填写年度考核登记表或述职报告，然后由主管领导提出评鉴意见的方式。这种工作总结的方式往往形式主义严重，被考核者通常都倾向于夸大自己的工作业绩或者说一些表明自己政治标准的空话、套话[4]。而且，这种考核方式也会导致考核主管的自由裁量权过大，考核的人治色彩过浓，被考核者的考核结果在很大程度上取决于考核主管的主观看法。

二、刮除病斑，尤其果树腐烂病被称为树体癌症，极难防治，因些对于果树腐烂病，干腐病，春季要先刮除病斑，刮得要彻底，干净，刀茬要光滑，并将刮下的病组织深埋或烧毁。然后把病斑处涂上药。

个人对自身有着最清楚的认识，但是往往易于高估自己，夸大实际情况，隐瞒失误与不足。非领导职务公务员的自我评估可以采用工作总结的形式，但是其权重设置应该在三类考核主体中处于最低位置。

绩效导向是对非领导职务公务员考核的价值取向的基本要求。在绩效评估的过程中，需要确立明确的判断准则，其中民众本位体现了考核的最终价值判断，而为了实现民众本位，考核过程中还应该坚持责任导向和效益标准。这四个相互联系的方面构成了非领导职务公务员考核的价值取向体系。

三、非领导职务公务员考核的价值取向定位

1.非领导职务公务员考核的价值取向的基本要求是坚持绩效导向

英国、美国等发达国家将公务员划分为政务官和事务官两类。对政务官的考核突出绩效的整体性和政治性，以负责、公正、最大限度地满足民众利益要求等为核心；而事务官的考核则根据功绩主义原则，突出履行岗位职责的能力和工作业绩。例如英国仅对事务官考核勤、绩、能三个方面。绩主要从完成工作的数量、质量和效果来考察。而能则与绩效和公共服务相关联，具体包括：观察和分析问题的能力、沟通与交流的能力、客户意识、宏观决策能力、处理人际关系的能力、领导和管理的能力、团队意识和组织能力、高效工作的能力、计划与组织能力和总揽全局的能力[5]。美国对事务官实行工作标准考核制度，工作标准的制定通常有四种方法：一是以工作数量规定工作标准；二是以工作质量规定工作标准；三是以工作时限规定工作标准；四是以工作态度规定工作标准。英美国家的这种考核方式固然与他们强调事务官队伍的政治中立有一定联系，但是这种设计方式也促使事务官更专注于公共责任的履行、公共服务的提供以及工作品质的提升，体现出绩效导向的考核价值取向。

虽然我国非领导职务公务员的设置与西方的事务官有一定区别，但是绩效导向的价值取向对于我国非领导职务公务员考核制度的改进具有重要的借鉴意义。张强和张定安（2010）曾指出由于当前我国非领导职务公务员与领导职务公务员在考核上高度同质化，使得考核既缺乏充分的学理依据，又缺乏现实的可行性，非领导职务公务员考核的价值取向应该调整为绩效导向。也就是说，为了保证党的领导地位以及党和国家政策的一致性，有效掌舵政治、经济和社会发展方向，领导职务公务员的考核应坚持政治标准基础上的工作实绩导向。而非领导职务公务员则较多从事微观层面的管理与执行工作，考核应该根据岗位工作性质、内容和要求，建立起绩效导向的工作考绩制。这既是对非领导职务公务员考核的最基本要求，也是非领导职务与领导职务公务员考核的主要区别。

2.非领导职务公务员考核的价值取向最终准则是民众本位

我国正处在社会转型期，政府与民众的关系模式也在发生着重大变革。在以人为本的思想指导下，我国政府绩效评估的基本价值取向逐渐转变为重视民生的民众本位。非领导职务公务员考核的价值取向当然应该与政府绩效评估的基本价值取向保持一致，由政府本位转向民众本位。过去的政府本位是以政府部门的意愿、期待和要求来评价公务员的工作。非领导职务公务员更多的是完成领导交办的任务。而民众本位则是以民众的意愿、期待和要求来评价公务员的工作。政府主要是从宏观层面制定各种民生政策，而非领导职务公务员作为政策的主要执行者，也是政府部门中面向民众、接触民众最频繁的群体，他们的工作必须以民众的需要和利益作为出发点和落脚点，才能有效地保证政府的民生政策在微观层面得到有效落实。这就要求非领导职务公务员在工作中明确每个工作部门的具体服务对象，掌握他们的需求，并予以及时回应。因此，在民众本位下，公共服务质量的提升和服务对象满意度的提高应该作为工作的重点和考核的最终判断准则。

3.非领导职务公务员考核的价值取向中应该体现责任导向

为了实现民众本位，需要避免以往对上不对下的做法，树立其对民众负责的工作理念，明确非领导职务公务员的工作责任所在。拉森和斯图尔特认为绩效应当被视为在公共领域中的“责任度量工具”。如果没有一个有效的工具对责任做出判断，那么公共组织也就失去了合法性的权威基础[6]。对非领导职务公务员进行考核同样是体现其责任的基本要素。奥斯本和盖布勒提出政府部门改革的方向就是“建立有使命感的组织”，这就要求非领导职务公务员的责任由传统的对领导负责转向对社会负责，对民众负责。而所谓责任，应该能够由监督主体依据一定的标准通过测量来进行评估[7]，因此不仅仅应该由非领导职务公务员的上级来评价他们的工作，更重要的是将考核面向民众开放，强调考核过程的社会参与性。

4.非领导职务公务员考核的价值取向应该重视效益标准

基于绩效导向、民众本位、责任导向、效益标准的要求，非领导职务公务员的考核需要多元考核主体参与。最典型的应为非领导职务公务员个人、上级和民众（服务对象）。

由图1可知，可能偏差随着粒度的减小呈现急剧增大的趋势。其原因是，在粒度较小时，颗粒密度对沉降速度的影响逐渐减弱，沉降速度的绝对值变化较小，因而在粒径较小的范围内出现等速沉降的频率要远大于粒径较大的范围，这导致分选效率较低。因此要实现粉煤物料按照密度分选，需扩大不同密度颗粒之间的沉降末速，减少出现等沉颗粒的比例。

四、非领导职务公务员考核体系的重塑

1.考核指标的选取原则

⑴淡化非领导职务公务员考核的泛政治化倾向，在坚持绩效导向的原则下，对“德”的考核可以借鉴英美等发达国家对事务官的考核经验，不做过多的政治性方面的要求，而是强调职业道德以及履行岗位职责必须具备的品质。

提水灌溉的末级渠系水价：末级渠系水价=（管理费用+配水人员劳务费+维修养护费用+泵站运行成本费）/终端供水量

⑸考核指标的选择应强调民众满意度。在具体指标设计上应该避免泛泛地对满意度进行打分的形式，而是要结合非领导职务公务员面向民众的具体工作行为将满意度解构，从服务态度、内容、质量、回应性等方面进行操作化处理。

⑶非领导职务公务员的考核应该贯穿着“做了什么”“如何做的”“结果如何”的主线，并将满足民众需求、增强公共责任和符合效益要求作为判断的标准。

⑷针对综合管理、行政执法和专业技术每一职类各自的共性特点，提取各职类的非领导职务公务员考核的通用指标。在此基础上，结合各岗位目标和责任要求，补充具体指标。但是各岗位考核指标不宜过多，应根据二八原则抓住考核重点。

⑵个人岗位的工作目标和工作责任应该来源于对政府部门组织使命、目标和责任的分解，并获得非领导职务公务员个人的认可。否则，个人的价值取向与组织的价值取向相冲突，考核将难以有效引导个人行为。

拓展用好各种传播渠道和平台。开辟和运用各种新媒体新渠道，抢占国际传播的制高点，是世界大国提升政治、文化影响力的通行做法。必须健全军事新闻发布机制，拓展国际军事学术交流、中外联合演训、国际反恐维和维权、国际军事援助、国际军事比赛、军事人才培养、文化艺术教育交流与合作等多种渠道和平台，开创海外文化阵地，扭转我军国际传播被动局面，不断提高我军国际传播能力。

目前，我国各大高校都在加强与韩国高校的学习与交流，一些学生也会选择去韩国留学进行学习与交流，通过对韩国文化以及风土人情的直接接触使其韩语学习得到很大帮助，提高了韩语交流水平。但获得出国交流机会的毕竟只有少部分人，大多数学生只能在学校进行韩语知识的学习，教师通过韩语知识的部分讲解，致使学生对韩国文化以及语言文化的了解与认知较为浅显、片面，导致学生的韩语交流能力得不到提高。

⑹考核指标体系中包括必要指标和可选择指标。必要指标是通过工作分析得到的与岗位工作密切相关的考核指标，即“做什么，考什么”，可选择指标则是对非领导职务公务员潜能的测试，以考察其未来发展的空间。

2.考核主体的选择

实现民众本位的另一个主要方面就是不损害民众的利益。这就要求在非领导职务公务员的工作中要注重效益标准，其实质就在于以尽量少的劳动消耗与物质消耗，提供更多的符合社会需要的产品或服务。以往的评估往往重视工作结果和工作效率，但是相对忽视了这种目标的实现是否符合社会的需要，是否实现了经济社会的协调与可持续发展。重视结果而忽视效益，就会导致类似“钓鱼式”执法的不正当行为的出现；重视效率而忽视效益，则会过分追求量化指标，而忽略岗位工作的公共性和公共服务的质量。因此，把效益标准评价作为非领导职务公务员工作的主要标准之一，可以避免行政管理活动对其结果和效率的片面追求。同时，效益标准也强调了过程和结果的相结合，是在过程控制和过程改进基础上的结果实现，避免了公务员“按规则照章办事，而不是关注组织的使命和目标”[8]。

考核的价值取向模糊还会致使考核功能难以得到有效发挥。公务员考核应该具备评价功能、沟通功能和激励功能。首先，评价功能是公务员考核的基本功能，即通过考核能够知道非领导职务公务员的工作情况如何。由于考核的价值取向不明确，不同类别、不同层级、不同工作性质的公务员统一采用“德、能、勤、绩、廉”的考核内容，甚至采用相同或相似的考核指标，如工作态度、工作质量等。因此，这种笼统的考核方式难以对非领导职务公务员的工作做出准确、客观、公正的评价。其次，在未对考核目标、考核内容和考核标准加以明确界定的前提下，考核的沟通功能也就无从谈起。而且现行的工作总结式的考核方式并没有实现有效的沟通和信息交换的功能，被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。这种自上而下的考核形式不但使被考核者常常无法知晓组织对自己的评价意见以及自身工作中取得的成绩与问题，而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。第三，模糊的价值取向不可能对公务员的工作行为产生引导作用，自然也难以发挥考核应有的激励公务员积极性和主观能动性的作用，同时还会影响公务员工资分配、职位晋升等工作的公正性和客观性。相反，最易导致的结果就是助长“重视拉关系，轻视干实事”的反向激励现象[4]。

上级对下级的工作内容和工作情况比较了解，也能够较为准确地把握下级的优缺点，但在考核中往往受到个人偏好和心理影响。非领导职务公务员的上级评估应根据具体的考核指标和衡量标准来进行评价，其权重设置应该在三类考核主体中处于中等位置。

通过对农田进行大规模改造，改善农田水利基础设施，使得机械化得以普遍推广，有助于发展现代化农场。主要内容是铺设利于机械通行的道路，开辟水渠利于灌溉，将分散的水浇地整合成高标准农田，随后通过流转成立种植合作社，按照每家土地面积的多少配股。不愿从事种植业的原土地使用权人可以坐地分红，增加收入。还可以参考目前热门的PPP模式，联系实力较为雄厚的种植企业，共同对土地进行改造升级，通过平整土地、建设水利灌溉设施、铺设硬化生产道路解决过去农田抗洪涝灾害能力弱、机械化生产能力低的问题。

建议将重合闸时间延长至2.5 s，因此，需要着重分析延长重合闸整定时限对照明负荷、电动机负荷两类负荷的影响。

服务对象的评价往往最为客观，同时也最有利于强化岗位工作人员的服务意识和服务水平。非领导职务公务员的服务对象评估应该给予最高权重。为消除考核过程中的暗箱操作或者形式主义，应当将非领导职务公务员的考核工作置于民众监督之下，积极鼓励民众参与考核工作。这就需要广泛利用电子信息技术，推行电子政务，使民众充分了解相关信息，愿意而且能够参与公务员的绩效监督[9]。对于未直接接触民众的部分非领导职务公务员，如办公室工作人员，则应强化组织内部服务对象的评价。

3.考核功能的强化与拓展

基于对考核指标的设计和考核主体的选择，非领导职务公务员考核的评价功能、沟通功能和激励功能都将得到强化，并在此基础上实现考核的发展功能。

（1）原有考核功能的强化。一是加强评价功能。非领导职务公务员考核指标是在组织目标分解的基础上根据工作分析的结果获得的，区别对待不同层级不同岗位的公务员。这种考核方式聚焦于工作本身，并且具有明确的评价内容和衡量标准，可以较为准确、客观地评价公务员的工作表现。二是突出沟通功能。沟通体现在考核的全过程中，包括考核目标的制定、考核指标的设计、考核标准的确定、考核结果的反馈以及申诉。通过沟通反馈，使得被考核者明确组织和民众对其的要求，了解自己工作中的优点与不足，清楚自己下一阶段努力的方向，同时也有利于实现考核的公平、公正。三是重视激励功能。非领导职务公务员考核强调真实反映被考核者的贡献，减少考核的主观因素。在评价功能得到有效实施的基础上，考核可以使得成绩显著的公务员在考核结果中得到有力的体现，并根据考核结果决定公务员职务的升降、奖惩、薪酬待遇和工作岗位调动，减少平均主义和轮流坐庄倾向，真正从内心激发公务员的主动性、积极性和创造性。

（2）考核的发展功能的实现。在明确的考核价值取向下，考核有助于指引非领导职务公务员的行为朝向组织正确的方向上来。非领导职务公务员考核不仅仅作为一种管理控制的工具，一味强调评价公务员的现有工作绩效，同时，它还立足于“发展”目的。通过考核所反映的信息是与组织使命以及各层级的目标体系相关的，组织和个人可以知道实际表现与期望绩效之间的差距，进而对工作加以改进和提高。这种发展功能是把考核视作旨在改进和提高组织和个人绩效的学习过程的一个重要部分，通过政府管理和公务员个人工作的改善和提高，实现组织和个人的共同发展。此外，可选择考核指标的设计主要是对公务员的潜能进行评估，反映了发展性目的，对非领导职务公务员的职业规划和成长培训具有重要意义。

参考文献

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[9]邢振江，江志宇，王燕.360度绩效考核法在公务员绩效考核中的应用[J].中国人力资源开发，2011(1):41-57.