改革开放以来，我国经济和社会不断快速发展，人民群众日益增长的对公共服务和公共产品的需求与当前我国政府提供的公共服务和公共产品不能满足人民群众需要的矛盾日益加剧。对于当前社会发展的新形势，最早出现于英国的PPP模式给我国政府提供了一个很好的选择。笔者认为，当前对于PPP模式下的政府购买公共服务问题研究显得具有重大理论及实践价值。

一、我国购买公共服务的现状及存在的问题

政府购买公共服务即政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织来履行。我国于二十世纪九十年代从国外引进了政府购买公共服务制度，这一制度自引进后在我国得到了快速发展。2009至2013年，全国政府采购金额、服务类政府采购金额每年都在上年基础上实现了增长。其中，2013年全国政府采购金额为16381.1亿元，政府采购规模占全国财政支出和GDP的比重分别为11.7%和2.9%，其中服务类采购继续保持快速增长态势，同比增长26.4%。[1]伴随着政府购买公共服务的快速发展，我国出台了一系列的政策来保障这一模式的运行。经过一些年的实践，在部分地区，政府购买公共服务取得了明显的成效，在深圳、上海、无锡等地的实践中政府购买公共服务的效率作用得到了验证，以上海市为例，近年来，上海市浦东新区明确规定，将原来由政府主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，探索形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式，并通过建立新机制，制定了政府购买公共服务实施意见，浦东新区在上海市率先建立了政府购买公共服务制度，明确了购买公共服务的相关内容。[2]上海的这种政府购买公共服务在整个社会反响良好。比起我国的这些发达地区，政府购买公共服务在我国广大的中西部地区实行的却不尽如人意。但是毕竟政府购买公共服务在我国是一个新生事物，还需要不断地完善和发展。与域外一些发达国家相比，我国的政府购买公共服务还存在着许多不足。具体来看有以下几点：

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（一）政府购买公共服务的领域过于狭窄

在《中华人民共和国政府采购法》中规定了政府采购的范围包括货物、服务等。2012年我国政府采购规模仅占当年GDP的2.7%，在采购的组成部分中，服务采购在政府采购总额中的比重仅占15%左右。[3]而且《政府采购法》中规定的服务范围大多是政府内部后勤方面的相关服务，关于公共服务方面没有过多涉及，尤其是对人民群众最为关心的公共教育、医疗、社会保障等领域，基本没有实行政府购买公共服务。域外一些发达国家政府购买公共服务的范围则要广很多，以美国为例，在美国至少有200种服务是由承包商提供的，主要包括行政（收费、传递、传票等）、建筑物维护、资料处理、医院保健与紧急救助、废弃物清理与处理、街道与桥梁维护、交通等。在州政府层面，外包的公共服务项目至少包括运输、行政事务和一般服务、教养感化、社会服务、自然资源和环境保护、精神健康、青少年康复、卫生、高等教育、公园和娱乐、教育、劳工服务、公共安全等。[4]由此可见，发达国家的政府购买公共服务的范围十分广泛，涵盖了与人民利益息息相关的诸多方面，这是我国政府购买公共服务所没有达到的。

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（二）政府对社会组织认识上存在偏差，公众参与度不高

因为PPP模式是由多元化主体共同参与，所以采用PPP模式会形成一个政府、社会组织、市场相互监督的局面，这样不仅可以有效的提高公共服务的质量和效率，还可以加强对政府购买服务过程的监督、提高政府购买公共服务的透明度[5]，除此之外，PPP模式对加快政府行政体制改革以及促进政府职能的转变也具有重要的推动作用。

（三）政府购买公共服务的法律法规不完善

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（四）政府购买公共服务的监管不到位

我国政府在购买公共服务中引入PPP模式的做法现在还未真正普及，一些地方政府正在尝试在购买服务中引入了PPP模式，这些PPP项目都是政府按照一定的方式和程序，与私人企业以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利义务，发挥双方优势。PPP模式在我国政府购买公共服务中所能发挥的作用具体来看有以下几点：

二、PPP模式在解决我国政府购买服务所存在的问题中所能发挥的作用

PPP模式具体指公共部门通过与社会组织合作的方式，向公众提供公共服务和公共产品的模式。PPP模式引进我国的时间较晚，最初还是以BOT的形式出现，但是其在引进我国后得到了快速发展，将PPP模式引入政府购买公共服务中进行运用具有明显的优势，在一定程度上可以解决我国的政府购买公共服务中所存在的问题。引入PPP模式后可以让更多的民间资本参与进来，社会组织、私人企业与政府共同承担风险，共享利益，这样就有利于提高政府购买公共服务的效率，保证政府购买公共服务的质量。

政府在购买公共服务中应该承担其购买公共服务后的责任，既然政府要承担这个责任，那么政府就必须对购买服务的过程以及服务项目实施的过程进行监督，以防止社会组织在提供服务中存在着以次充好的质量问题。可是我国政府对于这种购买公共服务的监督做的还不到位，政府的监督主要是政府部门内部的监督，对于社会组织提供服务这方面的监督还有待提高。实践中就有因为地方政府对购买公共服务监管不到位，社会组织提供的服务项目有质量问题，从而使社会公众不能享受到政府购买公共服务所能给他们带来的便捷，这也严重影响了政府的公信力。相比我国政府购买公共服务中的监管不到位，美国在这方面就很值得我们学习，例如美国的联邦审计总署每年都会对政府购买服务签订的外包合同进行评审，美国也有相应的第三方机制来监督政府购买公共服务，甚至美国民众都能积极参与到这种监督中来。

（一）PPP模式可以拓宽政府购买公共服务的范围

PPP模式需要健全的法律体系保驾护航，我国现在还没有详细规定PPP模式的法律，在《中华人民共和国政府采购法》等法律中只是从宏观上指导政府购买公共服务，财政部及相关部门发布的管理办法等文件无像法律一样的强制力，导致在实践中政府购买公共服务随意性较大，不利于PPP模式的发展。所以现阶段我国应尽快出台PPP法，并完善相关法律中的规定，从而建立出一个有机统一、互相配合的PPP模式法律体系。具体来看，有以下两种措施：

（二）PPP模式可以有效解决参与度不高的问题

此外，由于政府在PPP模式中所需承担的责任最多，为了适应PPP模式政府也得进行相应改革，运行机制和购买方式都需作出改变，PPP模式中，政府可以通过分期付款的方式付给私人企业项目费用，既可以缓解政府的财政压力又可以为私人企业提供稳定的经济收入，有利于私人企业的不断发展，也减轻了政府需要承担的社会风险。与此同时政府应加快推进体制改革并积极引导各主体参与到PPP模式中，协调各方的矛盾分歧，改变现有的仅由政府管理购买服务的模式，使企业以及其他社会组织也可与政府共同管理，将政府的定位由执行者转变为监督者，从而实现多元主体共同参与管理。此后，在购买服务中遇到问题纠纷，须通过经济手段或者法律手段来解决而不是像以前简单的通过行政干预来解决问题，这样有利于公共服务质量的提高，从而维护了社会的和谐，推进了法治化国家的建设。

（三）PPP模式可以提高政府购买服务的透明度

由于受到长期计划经济的影响，加上我国现在的市场经济还有不完善的地方，政府在社会领域存在着错位的现象。实践中各级政府、各个部门对社会组织的认识是复杂的，是带有偏见的。政府对社会组织所能发挥的作用没有准确认识，认为社会组织不是必需的，因为个别案例的负面影响，也有政府完全否定社会组织，对社会组织存在防范的心理。国内绝大部分社会组织都是依附于政府行政职能部门，社会组织缺乏自主性，不能独立承担公共服务的职能，因此这些依附于行政部门的社会组织很难准确了解人民群众的真正需要，同时，真正有需求的公众很难参与进政府购买公共服务中，这就使政府购买公共服务无法向多元化方向发展。

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三、完善政府购买服务PPP模式的建议

（一）准确定位PPP模式，加快推进政府体制改革

随着PPP模式在引入我国后的快速发展，各省市政府推出了大量的PPP项目，但这些PPP项目存在“一头热”、社会资本不能广泛参与等问题。现阶段在我国不是所有的政府购买公共服务都适用PPP模式，其适合的是经营性项目而不是纯公益性的项目，如果适用纯公益性项目，政府不仅要花费投资成本，还得付给社会组织一定的资金且没有任何回报收入，这样会导致政府的财政紧张状况加剧，因此应准确定位PPP模式。

在我国政府购买公共服务中公众很难参与进来，承担政府购买服务项目的社会组织也大多依附于政府的行政部门，这就导致了政府购买公共服务的种类单一，不能满足民众的需求。引入PPP模式，可以改变现有的由政府主导的一种上级考核下级的评价模式，逐步发展为由政府、社会组织、民众三方共同评价实施成效的模式。政府与私人企业通过签署合同的方式规定购买服务的内容，程序等并予以公布，形成一个政府、社会组织、公众共同监督政府购买公共服务的局面，同时成立专门的监督部门对项目实施过程进行监督和评估，这样一个多方合作共同监督、评价的体系，更好地使公共服务产品惠及百姓，会让政府、私人企业与公众明确自己的权利和义务，增加彼此之间的合作互信，从而可以有效提高多方主体的参与。

政府购买公共服务在 《中华人民共和国政府采购法》中没有得到充分的体现，虽然《政府采购法》规定了政府采购的范围包括服务，但规定的服务范围大多是政府内部后勤方面的相关服务，关于公共服务方面没有过多涉及。国务院和财政部也只是出台了一些政策性文件，从宏观上对政府购买公共服务进行指导，而对于政府购买公共服务的实施细则没有相关规定。在实践中，因为缺少相关具体的规定，存在许多管理漏洞，政府购买公共服务的随意性较大，这些都阻碍了政府购买公共服务的发展脚步。

（二）尽快制定相关法律法规

我国政府购买公共服务的范围过于狭窄，域外发达国家像美国、英国、德国政府购买公共服务的范围则广得多。引入PPP模式后，政府可以将自身不具备能力承担的事项或由社会组织来承担效率更高的事项交由具有相应能力的社会组织来承担，这就突破了之前政府购买公共服务定位于政府内部后勤方面相关服务的局限，让政府购买公共服务涉及更多与民众利息息息相关的领域，如教育、医疗、交通等。例如浙江省在2015年9月开始建设的G330国道温州洞头至鹿城段的组成部分——环山东路经开区段采用了PPP模式，该项目由国有公司和中标企业共同组建PPP项目公司进行建设。这种方式在政府与私人企业之间形成了一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同加以明确，随后由私人企业向公众提供公共服务与产品，最终实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

1.国家层面应尽快制定规范PPP模式下政府购买公共服务的法律法规，PPP模式涵盖范围极其广泛，其涉及的法律关系也十分复杂，因此需要出台专门的PPP法来加以规范，该法不仅要涉及到参与方的权利与义务，而且应详细规定政府与社会组织的纠纷处理方式、风险承担原则、退出机制等。与此同时，应加快对《特许经营法》和《政府投资条例》的制定，从而对PPP模式的形式、程序、法律关系和纠纷解决进一步细化，引导PPP模式的健康发展。[6]

2.在省级层面上，各省级政府也需要根据各地的实际情况和法治发展情况制定规范PPP模式的法规规章。法规的具体内容应包括政府购买公共服务的方式、程序，社会组织的准入标准、公众参与政府购买公共服务的方法和监督评价机构的设定规则，并明确各主体参与PPP模式的权利和义务。

从历史实践看，制裁首当其冲对伊朗经济带来沉重打击，这一方面体现在外国公司撤出潮，制裁导致100多家金融和能源领域的外国企业撤出伊朗市场，包括道达尔、马士基、通用电气、波音、卢克石油等。另一方面体现在伊朗货币不断贬值，美元日益稀缺，以美元结算变得越来越难，对外石油贸易难以开展。中国在伊朗的石油企业将直面以上困难和问题。

（三）完善对PPP模式的监督评价机制

首先，政府应该发挥其看得见的手的作用，加强对PPP项目的监督，引导社会组织参与到PPP模式中，弥补单纯靠市场调节的缺陷，如果缺少了政府的监管，社会组织可能出现提价、降低服务质量等现象以谋取不正当利益。其次，应建立群众回访制度，定期听取群众的意见，对所收集的意见进行归纳总结，并及时作出相应的调整，从而在最大程度上发挥出PPP模式的优势。最后，设立专门的监督评价机构对购买服务过程以及项目建设过程进行监督，在项目完成后对公共服务产品的质量、项目建设的效率、公众的满意度、服务的社会效益等方面进行评估，并将评估结果向社会公示，寻求各方的改正意见，以促使PPP模式不断健康的发展。

四、结语

PPP模式的运用使政府购买公共服务中引入了市场机制，社会组织通过公平竞争获取项目，正是这种竞争使公共服务供给的效率和服务质量不断提高，公众可以更好地享受公共服务所能带来的便捷，全社会的社会福利水平也会随之有所提升。政府在购买公共服务中引入PPP模式可以加速政府职能的转变、推进行政体制改革，在一定程度上也可以抑制贪污腐败现象。但现有的PPP模式并不是完全适应现在的经济发展状况，有关的法律体系还不健全，监督评价机制仍不完善。虽然存在种种不足，但在推动政府购买公共服务改革中，PPP模式还是提供了一条全新的思路。在实践中，我们需要借鉴域外发达国家有关PPP模式的一些经验，完善各项配套机制，发挥各主体的优势，健全相应的法律法规，不断总结改正政府购买公共服务PPP模式的问题，推动PPP模式健康持续发展。

【参 考 文 献】

[1]罗嘉雯,毛艳华.构建政府购买公共服务的PPP模式[J].中国商论,2015(23):178.

[2]焦述英.关于政府购买公共服务的探讨[J].行政与法,2010(5):70.

[3]许丽英.我国政府购买公共服务的现实困境与路劲选择[J].黑龙江社会主义学院学报,2014(1):29.

[4]许燕.国外政府购买公共服务范围及特点比较分析[J].价格理论与实践,2015(2):109.

[5]张峻.政府购买公共服务中PPP模式的构建[J].财经界,2016(20):151.

[6]张海星,张宇.PPP模式：多维解构、运作机制与制度创新[J].宁夏社会科学,2015（6）:87.