0 引 言

随着2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等相关文件出台，意味着我国的PPP项目将展开大规模地推广和运用。PPP项目是通过市场机制灵活运作，对社会资源进行优化配置，是一种更具有社会效益的基础设施建设方式，但在实际应用中却遇到诸多挫折乃至失败，能否对PPP项目进行有效风险管理是至关重要的。如何建立合理有效的激励机制以完善PPP项目风险管理，对于解决我国公用事业发展资金不足的瓶颈具有极其重要的作用。

1 PPP及其风险概述

1.1 PPP定义及具体形式

PPP是公私伙伴关系的简称，是公共部门与私有部门合作过程中，让社会资本参与提供公共产品和服务，实现公共部门的职能并同时为私有部门带来利益的一种管理模式。[1]由于世界各国对PPP项目的应用程度不同，对其理解也不同。我国在遵循国际主要分类原则的前提下，依据不同施工项目特征将PPP项目分为外包类、特许经营类和民营私有化等形式。

在平时的课堂教学中，笔者经常会安排学生进行英语演讲，话题很灵活，只要是他们感兴趣的都可以尝试去说，有话则长，无话则短。通过这样长期不懈的坚持，学生的口语水平肯定有很大地提升。

松嫩低平原水土资源综合整治与开发利用研究………………………………… 曲 洋，董延超，张 鹤(13.73)

1.2 PPP项目的风险类型

风险的核心含义是未来结果的不确定性或损失。由于PPP建设及运营周期长、参与方多、经济风险和技术风险大等特点决定了PPP在整个实施过程中存在着诸多风险。笔者参看了大量的PPP案例和文献，分析与总结PPP的风险因素，将其风险归纳为法律及合同风险、金融风险、建设风险、市场及运营风险等。

2 PPP风险管理的理论基础

在PPP 项目中，政府的身份特殊，其既是委托方，也是监督者。有效监管可降低资本的运营风险，还可降低融资成本，并且是PPP项目建设或运营可持续性的有力保证。但在现实中，因疏于监管而导致PPP项目失败的案例并不在少数。在 PPP项目中监督部门能否认真地履行监管职责，往往是决定 PPP项目成败的重要因素之一。

做好水利改革发展金融服务，金融机构关键在于做到贷得出、管得住、收得回，其中核心环节就是客户建设、维护与管理。贷得出就是要选取符合监管规定、符合信贷政策、公司治理规范、经营实力强、信用记录良好的客户。管得住就是，管住贷出的资金，管住客户的资金使用，保证资金用于规定用途。收得回就是全面分析客户经营情况，分析客户现金流情况，分析地方水资源费、地方水利建设基金等可作为还款来源的财政性资金能否作为客户现金流，能否覆盖贷款本息。

3 PPP项目风险管理现状

PPP在西方国家发展已有几十年的时间，有着丰富的实践经验，而在我国PPP模式尚处在初级阶段，委托人与代理人对于其风险缺乏足够认识与防范，自引进PPP模式来，出现如泉州刺桐大桥和西部沿海高速公路等系列的失败案例，项目失败的重要原因是PPP模式的应用环境与风险管理不完善。当前，我国PPP项目风险管理现状不容乐观，具体表现在如下几个方面：

(1)PPP相关法律法规

PPP项目的风险能否得以有效防范和控制，很大程度上取决于法律制度是否健全。当前，我国PPP项目的相关法规难以对项目合同中有争议的地方提供有效法律支持。PPP是在公共项目建设与运营中，将市场的机制与原则引入整个项目的运作过程，涉及面复杂，如招投标、投融资、价格管理、财政和公共服务等方面，但我国有关PPP项目的政策体系还需要进一步完善，相关部门间的规章、法规还需要进一步协调配套。因此，完善PPP法律制度来兼顾、控制和协调各方利益与行为是十分有必要的。

(2)风险管理机制

所有维度上任务负荷的平均值均>50，表明船员在工作中脑力和体力的需求相对较高，时间压力比较大。较好的工作表现需要付出的努力也更多，受挫程度较大。

李白对唐玄宗既心存他分清忠奸贤愚，再次召征自己的幻想，同时又感到无望，于是进入一个幻想世界，幻境中依然是冰塞雪封、阻隔重重，作者借吕尚和伊尹的典故表白理想：无意于固位争宠，一旦建功立业后，便功成身退，乘舟泛海而去。

我国在工程项目领域中虽拥有一定的专业人才，但PPP项目的复合型管理人才依然不足。PPP 模式的具体操作和风险管理，对专业技术、经济、财务管理和法律等各方面人才要求高，但在现实PPP项目管理中进行风险识别与分析时，更多依赖于管理决策者的直觉、经验、判断等，定性分析运用要远大于定量分析。在PPP立项、签约、实施以及风险管控等方面，缺乏具有按国际案例进行工程项目管理的复合型、开拓型人才。

(3)监管模式

在PPP模式中，政府作为委托人，企业作为代理人，双方共同进行项目运作。运用委托代理理论研究建立有效的激励机制，有利于实现政企双方和社会总体福利最大化。在PPP项目合作中，委托人将建设项目自上而下委托给代理人企业，由于委托人和代理人之间的信息不对称，代理人可能会冒着道德风险违背委托人的意愿而做出逆向选择，这就导致委托代理问题产生。设计合理的激励机制是委托代理理论的核心，委托人应设定目标激励代理人为共同实现双方的效益最大化而努力。PPP模式合作，可通过将不同的任务进行组合，降低委托代理风险，从而实现双方共赢。[2]

(2)健全补贴机制

能否对风险进行有效识别、评估、分担与控制等管理，都决定了PPP模式运作成功与否。但在许多PPP项目管理中，并未形成完善科学的风险管理机制，对相关资料收集、保存及利用率较低，进行风险分析时所需数据不足。例如在风险识别上，缺少系统的风险研究报告；在风险评价上，普遍用定性分析取代定量分析；在风险分担上，更多的代理人处于被动状态，很难遵循“风险应该分配给最具有控制力且风险成本最低的一方”这一原则。[3]从长期来看，风险管理的缺失，不利于公私之间的合作，可能最终会导致整个 PPP 项目的失败。

4 基于激励视角的PPP风险管理

实现委托人与代理人在相互博弈过程中的“双赢”是激励机制设计的核心。在PPP项目运行过程中，委托人不仅要参与项目运作，更需要进行有效的监管，通过协调各相关者的利益，设立合理的收益分配和激励机制，提高项目建设与运营的效率，从而更好地促进基础设施等公共事业的发展。笔者试从激励视角的几方面对PPP风险管理进行探讨。

4.1 创建良好的法律环境

PPP模式的立法是PPP模式长期高效运作并为PPP项目合作者提供法律依据的必要保证。2013年，党的十八届三中全会明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营。2014年，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。2015年，又相继出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件。相关PPP的法规与文件出台，为推动PPP模式运作取得了一定的进展。为了加快推进PPP立法规范PPP模式的现实需要，按照“法律+政策+指引+标准合同”框架构建PPP制度规范体系。

4.2 设计有效的激励机制

(1)提高项目准入机制

首先必须谨慎审核PPP项目，建立一个合理、科学、透明的程序，并成立PPP项目主管机构，专门负责项目的合作洽谈、信息公示、招投标以及特许权的授予等工作。通过市场机制，依据合作伙伴的资质条件及项目运营能力进行综合评估，选出优质的合作方并鼓励其创新。资质标准是企业准入的重要条件，根据PPP项目的特点及其对企业的要求，在现有的资质标准基础上需要进一步完善、建立新型标准以适应PPP项目发展需要。

(4)PPP 模式方面的人才短缺

在PPP模式下，存在着委托代理关系的政府与企业之间的信息是不对称的且利益目标也不一致，企业掌握着更多、更准确的专业技术信息。在一个PPP项目中，政府希望能通过尽可能小的代价而提供较好的社会服务与设施，企业则更重视因资本投入而带来的经济收益，项目的参与方始终处于博弈的过程。这种博弈应通过良好定价机制加以妥善处理，才可能降低项目运营管理风险。北京地铁四号线PPP项目价格的确定就是基于多方信息动态博弈的过程。政府在市场博弈价格的基础上，还应考虑自身的财政补贴能力以及社会公众的承受能力，综合多方因素再确定价格。

(3)制定互惠的定价机制

其中合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准。[4]

当年运营补贴支出=[项目成本×(1+合理利润率)×折现系数/财政补贴期]+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年使用者付费数额。

PPP基础设施项目大都是带有公益性质的公共产品，投资者依据投资可获得的投资回报率一般都较低，应完善补贴管理机制给予投资者一定的经济补偿，以保护投资者的利益。补贴的形式可以多样，包括土地划拨、税费减免、投资者投放广告、商业或房地产开发、投资入股、投资补助、贷款优惠、贷款贴息、放弃分红权、授予项目开发收益权等政策。若补贴金额，则可参考财金[2015]21号文件相关规定，其计算公式为：

记者从国家邮政局获悉：今年上半年，全国快递业务量完成220.8亿件，同比增长27.5%；快递业务收入完成2745亿元，同比增长25.8%。

(4)设计合理的奖惩机制

在政府与企业合作中，由于双方信息不对称，则可能存在偷懒或资金挪用等行为，政府应在合同中设计合理的奖惩机制，确保在PPP模式下企业所提供的产品或服务符合公共部门标准。若设合作收益为B1，偷工或资金挪用后的收益为R0 ，合作失败的留存收益R1 ，违约而产生的惩罚金为Y，合作终止的概率为β，则政府与企业合作的条件为：

β(R1 -Y)+(1-β)(R0+ B1)≤B1

(1)

即：B1≥(R1 -Y)+ R0(1-β)/β

(2)

由(1)式和(2)式可知，关键是应确立对企业收益比例和惩罚金以及合理的监督水平，在一定的情况下，可加大处罚成本与监督力度使企业合作。当然，如果企业提供的产品或服务符合或超过合同规定的标准，则也应给予一定比例奖励。企业以利润最大化为目标，这一奖惩机制会将企业行为控制在合理的范围内，当一违背目标时，企业会主动去修正偏离目标的行为。

钢筋被人偷的偷拿的拿，油漆、涂料、水泥，但凡能搬得动的，都被人拿了，他们用不了，就拿去卖了。工地上只有几个人歪在工棚里打牌，民工们不再尊敬爸爸，吹捧他，奉承他，他们只是从扑克上移开一下眼角，扫一扫他，问：“易哥，什么时候发工钱唦？”

4.3 构建三维的第三方监管机制

PPP项目的特点是，委托代理之间存在着信息不对称，解决的有效办法是引入专业知识较强的第三方——监管方，建立起三维的风险监管机制。第一维从时间角度，首先是事前监管即缔约监管，PPP项目建设周期长，涉及建造、运营和维护等多项任务，做到真正意义上的关口前移，以防患于未然。其次是事中监管，着重于管理控制，通过监管实时对合同进行调整、修正和补充，从而达到降低风险。最后是事后监管，对PPP项目全面的、系统的总结和检查，为将来新的PPP投资提供借鉴与参考。第二维是从内容维度，即从合规性和实体性内容出发。合规性监管是检查立项程序、招投标程序是否规范，是否科学。实体性监管则是通过定性和定量的分析，掌握委托方设计的绩效执行情况，及时进行分析与披露，为未来的监管评价提供依据。第三维从管理角度，将PPP动态监管分为契约和关系监管。PPP项目的投资具有长期性与复杂性，是一项包括设计、建设、运营与维护等系列合同，需要对项目的契约进行管理，但由于信息的不对称性，在契约监管的基础上，还需通过第三方进行监督，以形成长期健康的信任合作机制。

4.4 培育专业的PPP项目人才

PPP涉及项目招投标、合同谈判、投融资、风险分担、监管等过程，程序复杂，专业性强。从过去一些PPP项目失败的案例得知，PPP专业人才是项目得以顺利实施的重要保障。积极推进PPP模式的国家大都重视专门人才培养，比如英国、德国、加拿大等，其中以英国最具有代表性。英国通过成立伙伴关系公司(PUK)，培养出了一批训练有素、具有丰富PPP经验的专家队伍，以保证PPP项目顺利运作。[5]我国政府应积极建立相关的管理体系和培训机制，如委派专业人士到国外参与实践，学习国外先进的公共管理理念和PPP成功的实践案例，来提高对我国PPP模式风险管理水平。同时，通过加强人才本土化培养，以促进PPP项目领域研究及管理水平。

他一边咋咋呼呼地叫着老李李站长，一边转悠到我的身边。刹那间就被我的身姿所吸引了，不由得感慨：格老子的，这棵树真的不错。

5 结 论

在现代委托代理关系的基础上，有效管理PPP模式风险，完善激励机制是至关重要的，委托人与代理人在相互博弈过程中实现双赢，建立起一种长期合作伙伴关系，既最大限度地满足社会效益，又实现企业利益最大化，对于缓解公共基础设施领域筹集资金困难、专业技术力量和专业人才不足的矛盾具有重要的意义。随着日后进一步深入的推广和应用，笔者对PPP模式的风险治理还有待于进一步深入认识和研究。

[参考文献]

[1] 孙洁.我国基础设施建设需采用PPP模式[J]．中国财政,2013(9):40.

[2] 江训文，张哨军.PPP模式下轨道交通项目激励机制设计的研究[J].价值工程,2016(6)：21-22.

[3] 高健,郝佳莹.私营资本参与基础设施PPP项目的风险管理研究[J].工程经济，2016(2)：20.

[4] 潘鹏程，陈红帅.PPP项目政府付费计算方法存在的问题及改进建议[J].建筑经济，2017(5)：56.

[5] 郭丰菲.PPP的风险管理硏究一一从地方政府的视角分析[D]．北京:财政部财政科学研究所，2015:42-44.