现代社会显然已经成为了一个信息化的社会，信息科学全国委员会与美国图书馆将政府信息资源列为与能源、土地和劳动力同等重要的国家战略性资源[1]。政府是社会中最大原始信息的掌握者，拥有和掌握最准确和最权威的信息。由于政府信息大多是直接或者间接与国家权力以及公民权利相关，而我们所获得的信息又大多来源于政府的提供，政府信息公开越来越受到人们的关注。推进政府信息公开对法治国家建设和保障人民基本权利方面，具有不可替代的重要意义。

一、政府信息公开申请权滥用的内涵探究

《条例》的第13条明确规定了公民、法人或者其他组织拥有对政府信息的知情权，即申请人可以依法向行政机关申请其向自己公开法律范围内信息的权利。自《条例》实施以来，政府行政机关深入贯彻服务型政府理念，不断提高自身服务质量，尽量方便民众获取政府信息。

但是现阶段政府信息公开的行为模式与学者们理想状态下的行政公开仍有较大的差距，我们应当从仅研究保障政府信息公开申请权落实到位的层面扩展到对政府信息公开申请权的整体研究，既包括权利保障也包括防止权利滥用。然而在我国现行的法律法规中并没有对政府信息公开申请权的滥用进行明文规定，行政机关在认定当事人是否属于滥用权利存在一定困难。

关于权力滥用的概念有的学者认为:“权力滥用是指虽然在外在表现形式上是在行使自己的合法权利，但是行使这个权利的目的已经与该权利设定的初始目的相背离，权利人行使该权利是为了达到其他的目的。”[2]有的学者认为：“权力滥用是指超出该权利背后的社会的目的、经济目的、或者是在社会所容许的界限外行使权利。权利的行使的结果应当是个人和社会利益相融合的利益最大化的，如果权利人行使权利是违反社会公序良俗或者是需要极大地损害他人利益或者社会利益且个人获利极小，都是权利滥用的情形。”[3]

政府信息公开申请权滥用体现在申请人的行为、申请的主观意图以及申请的信息上。首先从申请人的行为上来看，可以表现为申请人在得到行政机关的正式回复后，仍然向行政机关频繁的、大量的提出相同信息公开申请。其次从申请人的主观意图上来看，表现为申请人目的已经背离了《条例》的立法宗旨，即保障民众依法获取政府信息的权利。申请人为了个人利益最大化不断提出申请，甚至在行政机关根据法律相关规定明确拒绝答复或者通过诉讼明确不属于公开范围之后仍然持续不断申请，企图通过政府信息公开制度来实现自己的私人目的，获取最大利益等。最后从申请人申请的信息上来看，可以表现为申请人不断申请那些明知或应知不属于《条例》所规定应当公开的政府信息。

承上所言，政府信息公开申请权滥用是指，在行政信息公开案件中申请人为了一己私利向行政机关反复大量的申请公开依法不能公开的内容，给行政机关正常工作造成了严重的困扰。

二、我国政府信息公开申请权滥用的原因

（一）关于政府信息公开申请权滥用的标准未依法确立

本组患者中，累及1个椎体324例，2个椎体96例，3个及以上椎体54例；胸椎384个，腰椎330个。骨密度为（-3.43±0.36）SD。其中OVCF 489个椎体、OVBF 140个椎体、Kummell病85个椎体。具体手术部位分布详见表1。

（二）政府信息申请成本较低

加强饲养管理，保证饲料充足,在精料中按正常量补加维生素、微量元素、饲喂适量食盐，经常放养，多晒太阳，也是预防维生素B1缺乏的重要措施。

随着我国经济体制改革的不断推进和国有经济改革的不断深化，中央企业原有的企业产权关系 领导体制运行和管理方式都发生了相当的变化，建立产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度成为必然。在新形势下，央企党建应积极适应现代企业制度的要求，确立正确的价值取向，这有利于央企党组织增强自身的凝聚力和创造力，有利于中央企业和国民经济的不断发展。

（三）在程序上并未规定可以不予公开的情形

在确定政府信息申请权滥用标准的同时，我们要明确申请人是否属于申请权滥用的情形是由行政机关来裁定。而行政权力天生就有侵害人民权利的倾向，把权力关进笼子里是我们不能忘记的。程序正义作为看得见的正义，是指行政机关的行政人员的权力要在法律的范围内依法行使，不能根据个人的喜好随意行使，要平等的对待申请人，公平的裁量。

（四）未设置行政机关认定申请权滥用的法定程序

我国《条例》以实体法的方式规定了不予公开的情形，但是并未规定违反程序不予公开的情形。依法申请信息公开是信息公开立法的核心要素，也是公民实现知情权的必要方式。各国在政府信息公开立法中通常会单独就依法申请公开做出规定，但是在我国的《条例》中只对申请人依法进行申请政府信息做了形式和内容上的简单规定，即申请人只要以书面形式向行政机关提交一份政府信息公开申请书，那么作为公开权利主体就完成了申请政府信息公开程序，在程序上可以说毫无障碍可言。尽管简化行政程序是对公民知情权的一种保障，但过于简化的申请程序也会使得部分申请人毫无限制的提交大量的信息公开申请，引发了政府信息公开申请权滥用的后果。

三、信息公开申请权滥用的现状和表现

（一）我国信息公开申请权滥用的现状

政府信息公开对推进政府信息透明化，保障民众的知情权和促进法治政府进程具有重要意义。政府信息公开申请权已经深入人民生活，成为人民了解国家动态了解自身权利的有效途径。政府信息公开取得卓越成绩的同时，申请权滥用作为伴生性问题也愈发严重。“据有关方面统计，截止2013年底，31个省（区、市）政府办公厅中，有21个已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请，比例达到68%；10个有代表性的国务院部门办公厅中，有8个收到过这类申请，比例高达80%。”[5]如果这种情况我们不加以重视任其发展，会使得行政司法资源的严重浪费，也阻碍了其他有需要的人及时获取政府信息。

（二）政府信息公开申请权滥用的表现

参考文献：

我国《行政诉讼法》在法律上明确了不予公开信息的范围如属于国家秘密、个人隐私等，但仅仅从实质上进行规定是不够的，也应该在程序上规定不予公开的事项。我国《条例》没有将程序性事项不予公开的理由进行统一的规定，这里的不予公开的理由可以包括：不属于本机关公开职责范围内的信息，申请内容不明确，超过最高费用申请，在得到明确的告知书后重复申请，或者信息不存在等。对于这些不予公开的理由中，行政机关应该本着便民的原则，对于申请人给予相应的帮助。

四、我国规范申请权滥用的立法建议

应当将救济措施写入《行政复议法》和《行政诉讼法》中，获取相应的法律依据；而且要在两法中将认定结果和滥诉行为结合起来，达到最好的规制效果。

《条例》第27条规定申请人依法申请政府信息，行政机关除成本费用外，不得收取其他费用。《条例》第28 条进一步规定如果因申请人经济困难的，可相应的减免相关费用。以上可以看出申请人提出信息公开申请成本非常低甚至几乎没有成本，这就导致了申请人在没有经济负担的情况下可以随意的提起政府信息公开申请。如果对于滥用申请权没有相对应的惩罚措施，则可能导致违法没有成本助长侵犯法律的气焰。从法律经济学角度来看，这样的低收费制度和没有惩罚措施不但不能充分发挥其应当担负对法院案件的分流和申请数量的调节，还会使得具有不正当目的的信息公开申请大量涌现，从而增加了行政机关的工作负担。

（一）在立法上明确申请权滥用的标准

法律设定权利都具有其设立的目的，权利主体超出法律宗旨行使权利，并以行使权利为手段，以获取某种不正当利益为目的，则有滥用权利之嫌[7]。在立法上可以将申请权的滥用作为不公开的事由，写入法律予以明确。关于申请权滥用的表现一方面可以从申请人的申请行为的角度进行规范，确定申请人是否属于围绕同一件事项大量、反复提出申请，得到确切回复后仍然提出申请的情形。另一方面也可以从申请人申请的内容上进行规范，如果申请人确切知道自己所申请的内容不属于《条例》规定申请公开的内容，仍然提出申请可以确认为滥用申请权的行为。如果仅是行政机关认为申请人的主观意图是不正当的，在申请人申请的行为或者申请的内容上无法认定申请人属于滥用申请权的形象，则不应当认定为滥用申请权的行为。

（二）修改现有的信息公开申请权收费制度和相应的惩罚制度

对于单次申请超过行政机关所允许的最高收费的，行政机关可以依据收费规定拒绝其申请。行政机关也可以规定在相应的时间内，对所申请的相似内容进行累计收费。在其过程中如果行政机关判定申请权被滥用，在《行政诉讼法》和《行政复议法》中应当规定相应的惩罚制度， 例如，罚款制度或者教育训诫等。

当原水色度、嗅味、有机物等多指标严重超标时，单独砂滤工艺或单独生物活性炭工艺都不能保证出水水质指标全部达标。采用砂滤单元和生物活性炭单元串联工艺，对污染物分阶段控制。前置高锰酸钾氧化替代臭氧氧化，曝气充氧提高了水中的含氧量，满足生物成长的需要。滤池总尺寸29.5m×59.6m；炭滤料厚度1.1m，滤料选用柱状活性炭，直径1.5±0.2mm，长度2～3mm，实际滤速6.25m/h；强制滤速6.94m/h；水反冲洗强度q水=4.0L/s·m2，气反冲洗强度q气=12.0L/s·m2，过滤周期5d。

（三）明确程序上认定信息公开申请权滥用的标准

政府信息公开申请也成为一种职业，有专门的申请人代为申请相关信息。这样的一种需求能帮助没有时间、没有精力的人行使自己的权利。从实际情况中可以看出，单个申请人提起信息公开申请和案件数量的记录，不断被刷新。职业申请人在明知自己的请求已经违反了立法的初衷，可能会造成行政机关办公的不便，仍然反复、持续提起申请和诉讼。这样的行为在客观上已经妨碍了其他民众行使自己的权利，导致行政机关不能及时回复其他广大民众的有效需求。

《条例》的立法目的侧重于保障人民知情权。但是任何权利都是相对的,都有其行使的限度[4]。从行政机关的角度来看，在立法中没有对政府信息公开申请权滥用的标准进行明确规定，由此行政机关无法依法确定申请人是否为恶意申请，行政机关的行政人员可能会铤而走险做出法律规定之外的行为。从申请人的角度来看，没有明确标准可能会导致他们有恃无恐地做出申请权滥用的行为，因为对于申请人而言法无禁止即可为。当政府信息申请权滥用的标准有明确规定时，申请人会比对自己行为确认是否超出法律的界限范围，出于对法律的畏惧及时更正自己的行为。同时行政机关可以根据法律规定的标准，对比申请人的行为作出适当的回应，一方面可以限制行政机关随意使用行政权力确定申请权滥用的情形，另一方面在申请人确实属于滥用申请权的情况下行政机关可以拒绝回应申请，节约行政资源。

（四）完善现有信息公开申请权滥用认定的程序设置

应该对行政机关认定申请权滥用有所限制，不能随便一两次的申请就认为是申请人滥用申请权， 要求行政机关以此理由回复当事人之前必须与当事人进行良好的沟通。如果当事人对申请的内容不明确应当给与当事人帮助，提供当事人修改申请的机会，避免过于武断的判定申请权的滥用。 在行政机关以申请权滥用回复当事人之前，应当取得上级部门的同意，出具书面告知书，并要求在告知书中详细写明认定的法律依据，认定理由以及认定后不服的救济措施。提高行政机关启动该规定的门槛有利于增强行政机关的责任感，降低行政机关错误或者滥用该规定的可能性，更好的保护申请人的权利。其次行政机关要坚持平等原则的理念，拒绝申请人的事由应当立足于申请人的事项上。行政机关应该考虑到当事人申请的具体事项，而不能仅仅因为申请人是“职业申请人 ”、曾经被认为纠缠申请人就简单的取消其正当的申请权。对于申请人黑名单的做法不值得提倡，以避免在实践中出现“因人”、而不是“因事”做出的不平等对待。

五、结语

对于信息公开领域滥用申请权而言，我们应当明确司法资源是有限的，不管是从经济学角度还是从司法能力的角度，我们都应该明确限制滥用权利诉讼的合法性和正当性。在修改《条例》时，我们应该立足我国的实际，通过规定对行政机关认定申请权的滥用程序， 改革现有的收费制度和配套相应的惩罚制度，从程序上规定不予公开的相关理由以及拒绝的理由应当对事不对人，围绕申请本身以及申请的后果来进行判断是否属于滥用。政府信息公开申请权滥用的解决，对保障人民权利，树立政府权威具有重要意义。

为达到个人利益最大化而反复申请信息公开。政府信息公开与征地拆迁补偿安置费之间有着不解之缘，许多申请人因为对征地拆迁补偿安置费不满意，而不断地要求政府公开信息希望可以从中发现政府不合法，不规范的地方，以此为筹码增加拆迁补偿费。或者通过不停地复议和诉讼，给政府和其职能部门施加压力，以获得自己想要的补偿数额。“例如，某直辖市某村的征地纠纷中，该村村民提起政府信息公开诉讼案件共计1767件，行政复议案件1731件。”[6]

[1]张明志.开放的政府—政府信息公开法律制度研究[M].中国政法大学出版社,2003:119.

[2]黄異.诚信原则与禁止权利滥用原则(下) [J].法务通讯,1987(11).

[3]史尚宽.民法总论[M].中国政法大学出版社,2000:713-714.

正月的一天早上，寒霜未化，冷气袭人。妹娃来到园子里，见花未开，草未萌芽，就开了后门，沿着小路往山上走。忽然，她看到路边有一朵油绿色的小花开放了。妹娃越看越喜欢，就用手指把四周的泥土掏松，把它连根挖起，种在园子里。帮工看到这株在天寒地冻的正月就开花的野草，也很喜欢，天天浇水，月月上肥。那草越长越茂盛，后来结了籽。帮工把这草的籽洒在园子里，第二年，园里绿色的小花就开得更多了。

马克思主义诞生以来，国际共产主义运动的曲折发展、社会主义国家建设中的挫折、苏东剧变后国际共产主义运动的低潮、经过几百年发展的一些发达资本主义国家在经济和科技等方面所显现的暂时优势和表面繁荣，给一些中小学思想政治课教师造成疑惑。

[4]刘作翔.权利相对性理论及其争论: 以法国若斯兰的“权利滥用”理论为引据[J].清华法学,2003(6):110 .

山的下面有一片坟地。那是我们四个人经常光顾的地方。城市中的许多人死后都葬在这里。艳阳天里，坟碑、坟丘及书法遗照，个个亡韵十足。你会觉得这些人还都活着，只是存在的方式不同罢了。

[5]后向东.信息公开申请权滥用:成因、研判与规制—基于国际经验与中国实际的视角 [J].人民司法,2015(15).

[6]耿宝建,周觅:政府信息公开领域起诉权的滥用和限制—兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值[J].行政法学研究,2016(3).

[7]高慧铭.论基本权利滥用的认定标准[J].比较法研究,2016(1):146.