改革开放近四十年来，中国经济总量跃居全球第二，实际GDP年均增长速度高达9.70%，而同期世界经济增速仅为2.78%。[1]然而，伴随经济的快速增长，能源资源高耗和环境污染问题持续困扰着社会稳定、经济转型和生态安全。我国政府高度关注能源环境问题，从“十一五”首次提出节能减排战略目标，到“十二五”继续强化并全面铺展节能减排工作，再到“十三五”把“生态文明建设”列为新战略新思路写入规划纲要，并进一步提出要“创新开拓，完成节能减排目标”，可见中央政府打好节能减排和生态文明攻坚战的决心和信心。为了进一步挖掘节能减排潜力，解决资源环境的外部性与“市场失灵”问题，国家政府部门相继出台了一系列节能减排的政策措施，然而多项政策举措尚处于探索和试点阶段，政策在复杂社会经济系统之间的发展路径尚不清晰，很多政策“为制定而制定”，而没有真正用于解决问题，使节能减排政策的实际影响效果尚不明显。[2]因此，强化对节能减排及其政策体系、作用机理的理解与探析，建立具备操作和推广性的战略政策体系迫在眉睫。

一、文献简评

国外对节能减排理论的研究可以追溯到20世纪70年代第二次石油危机的爆发所引发的对能源和环境的广泛思考。国内学术界在此基础上，从资源开采与利用、环境污染治理等方面开展了因地制宜的研究，为节能减排相关理论的研究奠定了坚实的基础。实际上，“节能减排”一词是在2006年我国出台的“十一五”规划纲要中首次提出并确立的。学术界对节能减排的系统化研究，目前主要形成节能减排绩效/效率评价和政策效应评价两个细分领域。在节能减排绩效领域，王兵和刘光天[3]指出节能减排潜力的挖掘依赖于经济的革新，而区域差别化的节能减排政策能够推进绿色经济发展。段文斌等[4]基于产业异质性，考察不同产业在技术选择上如何提高节能和减排效率，并提出了各类产业的合理技术手段。程时雄等[5]进一步具体化节能减排的绩效测度问题，认为环境技术效率的提升增强了节能减排能力并进一步促进经济增长。在政策评价领域，Lo和Wang等[6]探析了我国在“十二五”期间所面临的节能减排瓶颈，并梳理出这十年出台的节能减排政策及其待完善问题。张国兴等[7]认为当前我国的节能减排政策虽然多，但是其政策力度和效果不显著，同时政策制定缺乏足够的战略和系统性。对节能减排政策工具的研究，国内外学者主要围绕税收[8]、财政[9]、产业[10]、科技[11]和金融[12]等规制性和激励性政策开展效应评价。但是，上述学者对政策的研究尚未或很少涉及对政策在现实系统中如何展开传导作用。目前，对于节能减排政策的传导机制研究主要借鉴了公共政策的传导模型，谭利和江月[13]对中国节能减排政策的传导机制进行研究，构建了一般化的传导模型。

综上，当前对于节能减排政策的研究较为分散，单一政策评价不利于政策横向比较，在实际决策中难以界定孰轻孰重。从适用性和有效性来看，中国节能减排政策还需要进一步完善，并形成体系。为此，既需要了解政策客体的问题与需求，还需要明晰政策在复杂的社会经济系统中的传导并发生作用的机理，以实现对区域、时点乃至客体的节能减排进行“对症下药”。

二、节能减排的推进历程及其特征

根据节能减排理念的推广过程、区域和企业节能减排工作的开展状况、政策手段健全程度等多方面的具体实际，可将我国节能减排推进历程划分为自发探索阶段(2001—2005年)、大力推进阶段(2006—2010年)、全面推进阶段(2011—2015年)和创新开拓阶段(2016年至今)。总体来说，步入21世纪以来，我国逐步推进节能减排，历经从理论研究到实践操作、从机制薄弱到体系构建、从试点示范到推广应用的发展过程。

(一)自发探索阶段(2001—2005年)

可持续发展观在20世纪末被确立为国家基本战略后，围绕社会、经济、资源与环境协调发展问题受到学术界的广泛关注。在此期间，为保护生态环境，各地开始探索并推行资源节约、污染防治、环境优化等与资源环境密切相关的实践活动。这一阶段节能减排工作的主要特征表现在：一方面，节能减排理念的探索。能源和环境问题研究是相互独立的，对于能源节约和污染减排的认知以制度和规定的形式向社会层面和个体消费者领域传播。另一方面，以规制性政策为主，企业零散自主开展相关活动。节能和减排并未设立强制性的约束指标，大多以企业自发开展节能减排工作为主。存在部分企业选择逃避责任、监管和处罚等行为，市场主体维护生态环境的积极性不高，难以实现“全民动员”的局面。[14]

(二)大力推进阶段(2006—2010年)

《“十三五”节能减排综合工作方案》对近五年我国节能减排工作进行了全面布局和系统安排，确立了“十三五”期间节能减排的核心任务，并明确提出节能减排的约束性指标。核心任务与关键指标的分期间考核如表1所示。

建筑工程质量监督管理存在的问题及改进措施初探……………………………………………………… 张家宁（7-238）

(三)全面推进阶段(2011—2015年)

“十二五”规划提出要全面推进节能减排的目标，并强化其目标责任。这一阶段在减排上新增了氨氮和氮氧化物两个约束性指标。在节能减排工作上更加注重优化存量和控制增量。其主要特征体现在：第一，突出了节能减排市场化机制的作用。第二，对于节能减排基础工作和能力建设提出了更高要求。第三，在节能减排激励政策上单独脱离出更具可操作性的节能减排经济政策，提出要在价格和环保收费、财政、税收、金融等方面落实可延展和操作的方案。第四，提出在节能减排工作中“全社会参与”的重要性。国家发改委出台了《节能减排全民行动实施方案》(发改环资[2012]194号)，通过培育公众节约能源资源、保护生态环境的意识以推进全民节能减排，节能减排工作真正实现由面及点的铺展。

(四)创新开拓阶段(2016年至今)

“十三五”期间迎来了“绿色发展”和“生态文明建设”的新风向，更加重视和加强生态环境保护工作。“节能减排”被确立为经济结构优化、绿色发展以及生态文明建设的重要抓手和突破口，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿这一阶段节能减排工作的布局和发展。[11]把节能减排首次作为“系统工程”，在其目标中增加了“重点地区挥发性有机物排放总量”的控制计划。阶段显著特点体现在：第一，节能减排与信息化建设相结合。发展智慧能源互联网，把能源低碳转型与信息技术、数字技术深度融合。第二，创新模式，把“大数据”技术引入工业领域的节能减排。搭建能源消耗信息网络，对企业用能和减排工作进行智能支持。第三，绿色金融政策成为节能减排政策的重要一环。结合国外经验，开发适合我国国情的绿色金融产品，完善绿色金融政策支持体系。

三、节能减排政策问题、需求与传导路径

(一)市场机制下的节能减排政策问题与需求

在过去的十年，尽管我国节能减排目标及任务均基本实现，但是能源利用率仍处于较低水平，污染增量难以实时控制，节能减排压力有增无减。这一压力主要由中国特有的经济发展阶段所决定的，其根本原因在于长期以来所形成的高能耗、高污染、低循环、低效率的粗放型经济增长方式还没有得到根本改变，经济增长方式转型所面临的要素价格、政策环境等一系列问题还未得到有效处理。试图在较短的时间内根本解决高能耗和高污染的问题是不现实的，生态环境与社会经济的协同发展还需要一段较长的磨合期。在这一磨合期，单纯依靠工业企业这一主体，或者市场机制这一路径是难以根本解决能源与环境问题的。这主要源于资源和环境自身的外部性。要克服这一外部性所带来的市场失灵，就需要政府发挥“看得见的手”对市场进行协调和引导，[15]激励工业企业、鼓励广大公众主动降低能源消耗，减少污染排放。

基于我国节能减排及其政策存在的若干问题和原因，应从战略性视角构建符合当前以创新开拓为主旨的节能减排政策体系，以可操作性、创新性和和长期性为原则，推进节能减排政策优化创新。战略路线图是一种自顶向下地将各种愿景、目标、任务与行动结合在一起的具有战略视角的规划设计工具。战略路线图的制定由能力驱动和需求驱动构成(见图3)，需求驱动的过程分别是概念范畴、需求目标、重要任务、实施路径、具体执行和资源保障；而能力驱动意味着要梳理和整合可实施的资源和能力，并倒逼实施路径的选择和系统目标的实现。战略路线图是重构我国节能减排政策体系的有效方式之一。

(二)节能减排政策的传导机理

现实中很多政策的预期效应未能实现的主要原因在于在政策的制定和实施环节没有考虑其在现实环境中如何传导问题，难以“对症下药”。[16]节能减排政策作为一种公共政策，其政策传导一般性框架主要包括三个元素，即政策工具，社会经济系统与政策目标，如图1所示。其传导路径表现在由政府部门制定节能减排的政策工具，并将其输入社会经济系统，影响政策客体的决策，最终对政策目标产生趋近的作用。但是，事实上很多政策在复杂的社会经济系统中难以立刻显现其政策效力，对政策目标的影响极为薄弱，在这种情况下，便需要引入中介工具和中介变量，通过中介效应影响最终目标的实现。我们以财税政策为例，直观分析该政策的传导机理。

在复杂的社会经济系统内，节能减排财税政策主体为政府相关部门，该主体根据国家相关节能减排规划制定财政和税收相应具体可操作的举措，并将之落实于政策客体(目标企业与个人)。政策客体受到政府规制性或激励性的措施会调节并改变其目标产出的水平，影响政策目标。同时这一轮的目标实现情况又会反馈到政策主体中，政策主体又会根据反馈结果继续调整下一轮要实施的工具及其实施力度。在系统中，作为政策客体的目标企业和个体与作为政策主体的政府部门存在利益博弈，有限理性的企业和个体追求自身利益最大化，而政府部门追求社会公共效益最大化，这种现实矛盾会影响主客体之间的决策，而节能减排政策工具的实施，通过对私人市场进行规制或奖励，一定程度上影响私人市场的策略选择。规制性的措施，如加征污染税、提高能源基准税率会限制工业企业的采用高耗能技术、工艺的行为，促使工业企业非主观意愿地节能减排；而激励性的举措，如提高政府绿色补贴、提供绿色税收优惠，鼓励企业采用绿色技术改造和绿色化生产。可见，政策工具的实施一方面促使了政策主体的目标通过传导机制在客体上的实现，另一方面，节能减排政策作为“有形的手”能调节并改变初始传导路径和力度，对政策主体和客体的期望目标起权衡作用。

  

图1 节能减排政策传导的一般性框架

基于当前我国节能减排的政策需求以及政策制定存在的若干问题，结合“十三五”节能减排工作方案中所提出的支持政策，设计并优化节能减排的政策路径，见图4。节能减排政策路径的目标在于节能增效和污染防治，其政策手段是财政、税收、金融、产业、环保和科技六个维度的政策组合。

5.3 大连市主城区商品住宅价格的影响因素为绿化率、容积率、地铁站、主干道、商业中心、幼儿园、中学、三甲医院和海岸线分别与小区之间的距离。

四、基于战略路线图方法构建节能减排政策体系

当前我国节能减排政策工具主要集中于价格和环保收费、财政激励、金融支持和税收优惠。然而，节能减排政策制定还存在不少问题。第一，政策实施力度和效度不统一。环保和节能投资所占财政比重较低，专项资金扶持项目更多面向重点企业，行业、地区、企业规模等方面体现出资金补助的不平衡。第二，政策的针对性有待改善。征税项目较为单一，缺少直接针对污染和能耗征税的项目。第三，政策与市场机制互补性较差。金融支持机制的市场化较不成熟。此外，能源资源产品定价过低，电力、煤炭、天然气等能源的价格没有真正反映出能源资源的稀缺程度和供求关系。第四，节能减排政策的制定缺乏系统性和长期布局，导致不少政策的实施往往出现“饮鸩止渴”，或与其他政策出现相矛盾和对抗现象。[7]事实上，节能减排政策对于区域内各种主体而言既是一种约束力，也是一种驱动力。节能减排工作的长期性和艰巨性，在政府主导的体系里更需要相关部门提出更为行之有效的政策措施以激励企业和公众推进节能减排。

(一)节能减排政策路线图制定

2.确定核心任务和指标

节能减排政策是应对能源消费供需矛盾和环境污染问题，由政府部门通过有效运用价格机制、财政补贴、税收优惠等手段，围绕利益关系对节能减排进行有效地管理与调控的政策举措，由于当前我国的节能减排政策较为分散，政策的实施时点、实施路径各不统一，由此从战略层面，构建节能减排政策的路线图尤为关键。

1.概念界定与需求提出

节约资源、保护环境作为基本国策指导全国范围内的节能降耗和污染减排工作。这一阶段，衡量节能减排的主要约束性指标包括万元GDP能耗、二氧化硫排放量、化学需氧量排放量，而工业固体废物综合利用率、“三废”综合利用产品产值作为代表性指标来描述资源综合利用情况。该阶段性的显著特征主要体现在：第一，对增量控制提出要求。各地市控制高耗能、高污染行业的过快增长，并推进落后产能的淘汰工作。第二，与循环经济建设相结合，深化循环经济的试点工作，在减排工作上引入循环经济的“减量化、再利用、资源化”原则。第三，政府在节能方面的带头和表率。政府机构推行节能和绿色采购，以公共部门的先行节能环保作风引领社会风向。第四，以非经济政策手段为调控主导，节能减排经济政策虽有提及，但多数处于探索阶段，可操作性还需进一步验证。

当然，也不是所有柏林的博物馆都那么“一本正经”，看看这家“咖喱香肠博物馆”吧！咖喱香肠是柏林很有名的小吃，可爱的柏林人声称它起源于柏林，于是建了一座博物馆来证明这一点，这种严谨、理性的态度真是既好笑，又令人敬佩！

  

图2 节能减排财税政策的传导路径

  

图3 战略路线图的制定流程

 

表1 核心任务与关键指标的分期间考核

  

核心任务关键指标“十二五”时期“十三五”时期优化产业和能源结构单位GDP能耗↓18.4%↓15%重点领域节能与主要污染物减排能源消耗总量-<50(亿吨)化学需氧量排放量↓12.9%↓10%节能减排重点工程二氧化硫排放量↓18%↓10%技术支撑与服务体系建设氨氮排放量↓13%↓15%氮氧化物排放量↓18.6%↓15%监督稽查机制挥发性有机物排放总量-↓10%

3.确定实现政策路径

财税政策中的中介工具主要包括起征点、征收范围、免征额、加成、税率、收入分配、补贴额等，而这些中介工具将对财税政策的效力产生影响。其具体传导路径如图2所示。绿色财政主要分为绿色采购和绿色补贴，一方面运用优先采购和限制采购的工具，规定对符合节能要求的企业给予优先采购，而对污染超标的企业给予限制采购；另一方面，通过更为直接的绿色财政补贴、基础设施投资和转移支付影响社会节能减排的总供求进而实现节能减排的政策目标。绿色税收政策主要分为调节税收征收范围和调整税率，一方面，通过增加排污税可以规制工业企业大规模污染排放；另一方面，调整能源消费税率，提高高耗能产品的购置税也能限制能源消耗，促进节能减排目标的实现。

财政政策是当前世界各国用于促进节能降耗和污染防治的最主要措施，[9]结合我国在节能减排工作上的财政补贴倾向，设计了两种可尝试操作的方式。其一，加大环保和节能财政投入，用于重点支持示范工程建设、重点技术开发、重大项目实施。其二，运用财政补贴，提高减排专项资金比例。财政政策贯穿于全国性节能减排工作的整个周期，但是预期政策的着力点不同，在当前阶段依然需要财政补贴的支持。

成果表包括界桩登记表、三交点界桩登记表、界桩成果表、界址点成果表、三交点成果表和界线协议书附图备考表。参考1998年陕西省各乡镇联合勘界相关成果，对边界线上的界线名称、边界点名称、编号、坐标及行政归属等内容形成不同制式表格模板，方便信息录入、管理与查询。

在税收方面，考虑以能源税和污染税相结合的节能减排税收政策组合。当前中国只对少量能源产品进行征税，且税率较低，由此提出调整能源税征收范围和能源产品税率。根据欧盟对于主要污染物排放税的征收经验，中国可以尝试开征污染税等相关绿色税收，包括二氧化碳排放税和二氧化硫排放税等。能源税和污染税在当前阶段应该以探索试点为主，尤其可以先从碳税和关键能源产品的税率调控入手。

在局部骨皮质开窗刮除术中，采用单纯人工骨等骨填充材料虽可提供力学支撑、促进骨缺损生长，但却不具有肿瘤杀灭作用。NCTD是由我国首先合成的具有多重抗肿瘤活性的新型抗肿瘤药物。进一步的研究显示，NCTD通过RANKL信号通路干预GCTB肿瘤细胞生长可能［12］。复合去甲斑蝥素的人工生物陶瓷理论上既能满足局部填充作用及力学支撑作用，也能起到对GCTD肿瘤细胞杀灭功效，从而降低GCTB的复发率。

绿色金融政策是“十三五”期间重点实践并要求创新开拓的节能减排政策之一，国家将支持生态和资源的保护和污染防治作为银行贷款的考虑因子之一，通过绿色信贷政策倒逼企业节能减排，并创新多种绿色信贷产品，强化绿色金融与市场化互补机制。金融政策在当前阶段以试点向铺面实践转变为主，符合国家在节能减排工作上的布局。

产业结构是影响节能减排的关键因素，通过产业政策调整产业结构，调整终端需求，是更为有效的方案之一。[10]产业结构的调整与优化一直是近年来经济与环境工作的重点，产业结构的调整有赖于其他政策的引导。产业政策是改变能源和环境形势的根本性政策，其实现路径是一个循序渐进的过程，尤其政策效应要在未来若干年才能得到检验，当前以政策探索为主，形成经验后在下个周期逐步铺展。

排污权交易政策也是“十三五”期间重点试验和推行的节能减排政策之一。作为最能反映市场机制的一种经济手段，排污权交易政策可以倒逼企业主动节能减排，但排污权的市场交易价格确定依然是难点。为了保证主要污染物排污权交易政策的有效实施，要培育规范合理的排污权交易市场，引导更多企业参与排污权交易。响应国家在主要污染物排污权交易政策的部署，当前要陆续展开政策执行与实践。

重要科技政策的长期规划。绿色技术的创新决定了节能减排的深度能力，既需要建立研发投入稳定增长机制，也要不断加强研发人才储备厚度。[11]科技成果的转化需要较长的过程，支撑关键技术研发的科技政策发挥其效应同样需要很长的阶段。当前节能减排科技政策的具体举措逐步在推行，未来依然是以科技政策为主要节能减排政策手段来助力生态建设。

4.确定资源保障

临床实习是临床教学的重要环节，是医学生临床思维开始形成的重要时期，也是实现医学生向临床医生转变的重要阶段。临床实习的质量对医学生以后的学习和工作有深远的影响，因此提升实习质量尤为重要。出科考核是检验实习效果、督促学生学习、评价教师教学质量的重要方式，现行的出科考核多数只涵盖基本理论知识和临床技能，然而在实际工作中医生除了应具有扎实的理论知识、娴熟的临床技能外，还应该具备良好的沟通能力、清晰的思路及团队协作能力，这些重要的思维习惯和工作能力无法在现有的出科考核中得到体现，因此需要对出科考核制度进一步改革。本文主要探讨对临床医学专业实习生采用学术报告形式的出科考核方式的可行性和有效性。

节能减排政策的有效实施既需要人、财、物等方面资源的投入，也需要机制体制的保障。第一，要建立健全节能减排法律法规，制定可操作性的更细致的方案和条例。第二，健全节能减排计量、统计、监测和预警体系。第三，提高节能减排管理服务水平。建立健全节能管理、监察、服务“三位一体”的节能管理体系，创新节能管理和服务模式。第四，坚持政府主导、企业主体、市场驱动、社会参与的工作格局。

所谓安全无小事，在保障工人安全工作的前提下，也要提升项目的质量，其在施工的各个环节要加强监督人员对质量的把控能力，将监察措施精细化，这样才能达到项目高质量的目标，尤其是出现频率较多的问题要提前制定预警方案。

(二)节能减排政策体系的战略路线图

结合当前国家节能减排工作的布局和现有政策的实施情况，将我国节能减排政策战略体系的建设划分两个阶段实现。第一阶段为平台建设期(2016—2020年)，阶段任务为梳理有效政策资源，逐步开展金融、财政和环保政策，以政策组合试点应用为主，并完善节能减排管理体系和工作布局，落实以相关法律法规为主的基础保障体系建设；第二阶段为能力提升期(2021—2025年)，阶段任务为整合各项政策资源，重点落实产业、税收和科技政策，以政策组合示范推广为主，注重科技政策成果转化，重视产学研创新开拓节能减排，进一步完善节能减排机制体制建设，在各项节能减排政策手段的协力实施下，最终形成符合我国国情的节能减排政策体系。图5展现了我国节能减排政策体系建设战略路线图。

  

图4 社会经济系统下节能减排政策的若干路径

  

图5 中国节能减排政策体系建设战略路线图

五、结论

节能减排是生态文明建设的具体实践和重要突破口，节能减排推进历程可划分为自发探索阶段、大力推进阶段、全面推进阶段和创新开拓阶段，每一个阶段都反映出了节能减排工作的主要特征和总体目标。然而，单纯依靠工业企业和市场机制去节能降耗、污染防治是不现实的，节能减排工作的开展呼吁出政策需求。通过研究节能减排政策存在的问题及传导机制，从战略路线图设计的视角出发，构建了符合当前以创新开拓为主旨的节能减排政策体系，提出适合我国节能减排工作的可操作性的政策及其组合策略。即在节能减排政策体系的平台建设期逐步实施金融、价格和环保政策，以政策组合试点为主，并完善节能减排管理体系和工作布局；能力提升期重点落实产业、税收和科技政策，以政策组合示范为主，注重科技政策成果转化，重视产学研创新开拓节能减排，在各项政策手段的合力下，最终形成符合我国国情的节能减排政策体系。

④Stone D．，“Learning lessons and transferring policy across time，space and disciplines”，Politics，1999，19(1)，pp．51 ～59．

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