一、引论

广义来看，民生就是民众的生产、生活和生计。为此，有关民生的记载早已有之。特别是在中国，民生思想与民本思想联系在一起，可以说，对民生的研究也源远流长。在马克思主义看来，在阶级社会中，民生具有阶级性；具体到不同的时代，民生也具有不同的时代内涵。阶级性和时代性赋予了民生丰富的政治内涵。民生分为两种形态，一种是受阶级压迫和阶级剥削的异化的民生形态；另一种是异化被扬弃了的民生形态，即人类进入了共产主义社会，实现了自由联合和全面发展。为此，民生政治被界定为政府保障民生由第一种形态向第二种形态发展的政治形态。[1]可以说，民生建设及其民生政治是政治发展理论的重要构成。这其中，民生形态的变化是民生建设和政治发展的主要表现，政府对民生的保障和推动建设是民生政治发展的主要动力。当然，国家与社会关系向着善治方向的互动是民生政治的深层原理。所以，民生与民生建设的阶级性和时代性构成了本文所谓“民生政治”的核心内涵。

中国社会主义制度的建立，人民的主体地位和发展的民生趋向得以确立，社会主义制度奠定了民生建设的制度基础。新中国成立之初，在具体的民生发展战略上，逐步确立了“国家统领一切”和“农业支持工业、农村支持城市”的发展战略，国家优先巩固工业和城市的战略地位，城镇户籍人口和城市的民生保障进入了优先发展的轨道。改革开放以后，“国家统领一切”的局面得以改善，基层社会的自主性得到发展，特别是村民自治、乡镇企业和家庭联产承包制开启了农村改革发展的大幕，改革发展的成果一定程度上改善了民生。与此同时，在解放和发展生产力的过程中，也出现了地区差距、贫富差距、城乡差距拉大等一系列社会问题。进入21世纪以来，国家逐步确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”和“工业反哺农业、城市支持乡村”的发展战略，民生建设成为国家推进社会建设、社会管理和社会治理的着力点和关键点。特别是在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”上不断取得了新进展，保障民众在社会生活中享有广泛持续深入参与的权利，推动群体共享发展、区域均衡发展和城乡融合发展。[2]由此可见，新世纪以来，民生建设成为改善国家与社会关系的主要面向，民生建设成为政治发展的重要维度和主要体现。另一方面，进入新世纪以来，民生建设成为党和政府的主要工作，各级党政部门也站在政治发展的高度，推进民生工程。从这个意义上说，“民生建设就是最大的政治”，[3]推进民生建设就是政治的民生化过程，即“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。[4]通过人民生活水平的不断提高和综合国力的不断提升，彰显社会主义的优越性，这是中国民生政治的时代特征。民生的阶级性和时代性决定了民生在本质上是个政治问题。中国民生问题需要站在政治的高度，主要通过政治手段和政治路径来解决，所以，民生建设及其民生政治成为新时代中国政治发展的重要维度。

十八大以来，党和政府把反贫困和贫困治理部署为全面建成小康社会的重点领域，看成是以“四个全面”推进“五位一体”建设和解决发展不平衡不充分问题的突破口，以国家治理体系和治理能力现代化作保障，作为治国理政的重要任务来决策和推进。在十九大报告中，再一次强调“真脱贫，脱真贫”，更将精准脱贫部署为乡村振兴战略的基础和前提。[2]脱贫攻坚工作开展以来，精准扶贫和精准脱贫均取得了决定性进展和标志性成果：“六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。” [2]

脱贫攻坚战略、过程和成果亟需开展理论研究。将脱贫攻坚和民生政治相结合，在笔者看来，消除贫困是中国民生政治的本质要求，这是对脱贫攻坚的战略定位。中国民生政治建设必须关注最贫困人口的最大福祉，这是脱贫攻坚的方略选择。脱贫攻坚是第一民生政治工程，这是对脱贫攻坚的策略安排。为此，本文以民生政治为理论视角，分析脱贫攻坚；通过对脱贫攻坚的分析，充实民生政治的内涵，可以说，脱贫攻坚的要义是民生政治建设的时代表征。

二、消除贫困是中国政府推进民生建设的本质要求

马克思主义认为，阶级社会的贫困是由阶级社会的根本制度造成的，阶级社会的贫困是制度性贫困。为此，在一切阶级社会，为缓解贫困而订立的社会福利和民生政策都是现实社会政治制度的一个重要组成部分，服务于现实社会的政治关系。社会福利和民生政策都是维护阶级统治和社会改良的工具，难以化解社会的根本矛盾，难以促进社会全面发展。唯有彻底推翻阶级统治，建立全新的共产主义制度，民生政策才能真正为全体民众自由而全面发展服务。[5]新中国虽然建立在“一穷二白”的基础上，但是，社会主义制度的确立，从根本上奠定了民生建设的基础和基调：消灭阶级，消灭剥削，消除贫困，走向富裕。

毛竹林平均胸径不仅能直接反映试验效果，而且也是评价毛竹林质量和毛竹经济价值的一个重要指标[7-12]。调查结果表明：经3种不同肥料尿素、生物有机肥、钢渣肥处理，新竹的平均胸径分别为10.5、11.1和11.2 cm，相较于原林分老竹平均增长0.6、1.1和1.4 cm。将施肥前后不同施肥处理下的林分胸径进行独立样本T检验，结果显示(表2)，林分在施入尿素后，林分胸径虽有增加但并未达到显著水平(P=0.294>0.05)；而施入生物有机肥(P=0.018<0.05)和钢渣肥(P<0.01)后竹林胸径明显增加，其中钢渣肥效达到极显著水平。

王子猷出都，尚在渚下，旧闻桓子野善吹笛，而不相识。遇桓于岸上过，王在船中，客有识之者，云是桓子野。王便令人与相闻云：“闻君善吹笛，试为我一奏。”桓时已贵显，素闻王名，即便回下车，踞胡床，为作三调。弄毕，便上车去。客主不交一言。[7](P657)

基于上述认识和全面建设小康社会的战略部署，十八大以来，党和政府把既定标准线下农村贫困人口全部脱贫确立为全面建设小康社会、实现第一个百年奋斗目标的一个标志性成果和突破性任务。现实来看，新中国成立至今，中国扶贫事业取得了巨大的成就。通过制度建设、体制改革和发展带动，能脱贫的人口基本实现脱贫，能进入发展轨道的区域，基本实现了经济发展带动脱贫。脱贫攻坚阶段所划定的7017万农村贫困人口，是处于“贫中之贫、困中之困”的对象，按照原有的扶贫方略难以摆脱贫困。为此，针对7017万农村贫困人口，在精准扶贫和精准脱贫战略思想指导下，党和政府专门构筑了“六个精准”和“五个一批”的精准扶贫和精准脱贫方略。*“六个精准”是：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”是：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。在“六个精准”中，精准识别、项目安排、精准施策的开展都是行政业务，是政府为扶贫对象所提供的公共服务。财政支持也是国家对经济活动进行二次分配、调节区域发展和群体发展的重要手段。“因村派人”也是强调在精准扶贫过程中，政府公务人员的主导作用和领头作用。并且，“因村派人”也是锻炼干部的重要手段。在“五个一批”中，“社会保障兜底”和“移民搬迁”是相对纯粹的民生政治建设项目和工程。“生态补偿”和“发展教育”，均有公共财政的投入，都是政府提供的公共产品，是民生政治的主要方面。“发展生产”虽然属于个人和企业行为，但是，精准扶贫中的生产发展，有政府设立的产业基金的支持，也有贴息贷款的支持，还有产业政策扶持，在此，“发展生产”也包含民生政治的内涵。通过对精准扶贫的现状分析和扶贫的方略分析可见，精准脱贫、消除贫困是一项政治任务，是民生政治的本质要求和重要体现。按照中央的决策部署，到2020年，通过扶持产业和发展产业，可以解决3000万人口的脱贫问题；通过农业和农村劳动力转移并实现转移就业和稳定就业，可以解决1000万人口的脱贫问题；通过易地搬迁实现“搬得出、住得下、发展好”，可以解决1000万人口脱贫问题。总体来看，通过大力扶贫和再发展，可以解决总计5000万人口的脱贫问题。在7017万农村贫困人口中，大约有2000多万属于部分或完全丧失劳动能力的群体，这一群体将由社保政策兜底脱贫。[14]届时，7017万农村贫困人口将与全国人民一起迈入全面小康社会，共建共享改革发展的成果。脱贫攻坚战的胜利，必将充分彰显社会主义制度的优越性，充实和注释中国民生政治的内涵。

水资源系统是一个由水资源、生态环境、生存物种、人类生产活动所构成的复杂系统，对该系统进行准确而及时的预测有非常重要的理论意义和现实价值[1]。而对径流量的预测则是水资源系统分析中的一个非常重要的部分。在水资源系统中，河流的径流量受到流域地形地貌、气候变化以及人类活动等诸多因素的干扰，因此，水文时间序列表现出极大地随机性、灰色性、非线性性等复杂的特性，尤其近年来，部分地区的下垫面受人类活动的影响，发生了较大的变化，这加剧了径流量预测的复杂性。

其实，在中国共产党领导人民反贫困的道路上，在中国革命、建设和改革的每个阶段，中国共产党对中国社会主义政权的定位是一致的，即社会主义必须坚持反贫困，最终实现社会富强。在20世纪二三十年代，毛泽东在从事革命运动的同时，做了大量的农村调查，对“旧制度”下农村发展和农民穷苦有深入的分析。农民如何摆脱贫困，过上富裕的生活，始终是他思考的问题。在进行社会根本制度变革的基础上，1943年，在中共中央招待陕甘宁边区劳动英雄大会上的讲话中，毛泽东重点论述了“组织起来”的好处。毛泽东认为：中国农村几千年以来都是一家一户的分散的个体经济和个体生产，这恰好是封建统治的经济基础，这一经济基础使农民自己陷于永远的穷苦境地。克服穷苦处境的唯一道路，就是经过合作社，走合作化道路。[6] 1955年7月，在《关于农业合作化问题》的报告中，毛泽东提出了“共同富裕”这一概念，并认为在农村中，首先需要消灭富农这一群体，打破财产的富人占有，但也不能把富农的财产一分了事，也要消灭一家一户、单家独户的个体经济，实行合作化。通过上述两个步骤，走合作化道路才能让全体农民共同富起来。[7]这样一来，毛泽东关于走合作化道路，消除贫困，实现共同富裕的社会主义反贫困的理论基本成型。在往后的实践中，合作化从制度上保障了组织农民、农业支持工业、农村支持城市的工业化初期的发展格局，缓解了国家整体贫困的局面。但是，由于合作化过分强调“一大二公”，导致在具体实践中效率低下，农民主体的积极性边际递减。有研究指出，改革开放以前，至少有 40%-50% 的人群还处于生存贫困状态，[8]中国农村还处于普遍贫困状况。

中国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，农民是国家的人口主体，土地制度和体制是农民和农业发展的重要影响因素。在几千年的历史中，农民并不是国家的主人，其获得的生存和物质需求，被认为是“官”对“民”的赐予。中国共产党成立以后，带领广大民众进行土地革命和土地改革，极大地缓解了农村的贫困问题。在此过程中，农民的国家主人地位逐步确立，农民也以高涨的热情大力支持和积极参与国家建设。

卢静(1990-),女,硕士,研究方向:芳香植物精油微胶囊化,email:liuxutuntun@sjtu.edu.cn;

三、中国民生建设必须始终关注最贫困人口的最大福祉

就民生建设中的扶贫工作而言，改革开放以来，我国的扶贫开发和贫困治理可以划分为四大阶段。1978至1985年是第一阶段。这一阶段可以看作是农村制度改革阶段，主要是通过农村土地经营制度改革，解决了绝大多数家庭的吃饭问题和绝对贫困问题。1986年至2000年，都可以看作是大规模扶贫开发阶段，以贫困地区、贫困县和贫困村为主要扶贫单位，以经济发展为主要维度，以经济开发为主要手段，以物资救济为辅助手段，解决贫困地区和贫困人口的发展问题。其实，在这一阶段，以经济发展为主要维度的扶贫开发政策，在以经济发展带动脱贫的同时，也产生了一些社会问题。正如亨廷顿的研究所预见：经济增长在改善民众物质福利的同时，也会以更快的速度，增加民众的社会挫折感和社会不和谐因素。[15]21世纪的第一个十年为扶贫工作的第三个阶段。21世纪初，我国逐步降低、直至取消农业税费，并且为广大农村地区提供相对均等的公共物品和公共服务，贫困地区的生产生活条件有所改善。在此阶段，国家开始重视区域均衡发展和和谐社会建设，也在逐步解决第二个阶段所出现的社会问题。所以，在此阶段，多方参与扶贫工作的局面开始形成，农民参与扶贫的积极性也有所提升。2011年至今，是新一轮的扶贫阶段，是我国扶贫开发“从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。[16]新阶段强调扶贫的精准性和公共治理属性，注重物质和精神全面脱贫。结合扶贫的四个阶段和各个阶段的手段和举措我们可以看到，第四阶段的扶贫对象，是通过历次扶贫均没有扶起来的对象；是通过经济开发、物资救济、经济发展均没有脱贫的对象；是通过提供一定的发展基础均没有脱贫的对象；是物质和精神双贫困的对象。为此，精准脱贫的对象必须通过政府主导和社会动员，作为政治任务来完成。在“全面小康”社会中，7000多万的贫困人口一个也不能落下，这是社会主义民生政治的本质要求：必须关注最贫困人口的最大福祉。依此，民生政治也由单一的民生需求与民生供给形态，转向多主体、多层次、多维度的民生关注和民生关怀形态。[17]

针对民生政治和扶贫工作转型和现实，在脱贫攻坚中可以看到，脱贫攻坚首先要坚持民生底线和底线公平原则。改革开放以来，我们在特区发展、梯度发展、非均衡发展以及开发式扶贫的同时，不仅要重视发展的至高点和辐射面，更要重视补齐社会底层发展乏力和个别区域、个别群体、部分个体依然贫困的短板。在补短板的同时，将扶贫与扶智充分结合，注重激发社会活力，培养社会底层自我脱贫、稳定脱贫的内源型发展的动力和能力。其次，脱贫攻坚要坚持社会政策托底的资源配置方式。改革开放以来，效率导向的经济发展及其外溢效应已经不能自动惠及今天的贫困对象，必须走公平公正导向的资源下沉、社会政策托底的资源配置的路径，缩小社会差距，全面建成小康社会。在精准脱贫中，社会政策托底坚持“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，优先扶助最贫困人口。但是，扶贫的目的不是一直把扶助的对象固化为扶助对象，一直把发展的“短板”固化成短板。正如习近平在宁德工作时所指出的：要使弱鸟先飞，飞得快、飞得高，必须探讨一条因地制宜发展经济的路子。坚持民生底线和社会政策托底也要关注扶贫对象内生动力和内源发展。再次，脱贫攻坚要坚持公共治理之道。扶贫是最复杂的民生工程，涉及政府、企业、社会组织和公民个人。所以，脱贫攻坚的成效取决于多主体之间的参与、协商和共治水平。协同共治既是社会主义民主政治的必然要求，也是社会主义民生政治的有效保障。最后，脱贫攻坚成为“第一民生工程”和专项任务。被确立为“第一民生工程”和专项任务的扶贫工作，既需要以系统化和专业化的技术手段去攻克，又成为全社会关注的焦点问题和全社会努力解决的关键问题，也成为凝聚社会共识、夯实社会基础的“时代标志”。类似于脱贫攻坚这一“专项任务”和啃下贫困的“硬骨头”所积累的治理经验，也是民生政治建设的一大成果。在坚持上述原则和准则的基础上，脱贫攻坚还有工作重心和重点，即习近平提出的“重中之重思想”：“三农”工作是党和政府工作的重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在“三农”工作中要把扶贫开发作为重中之重。[14]脱贫攻坚中有原则和准则，有方式和方法，有重点和重心，可以确保在扶贫脱贫工作中，始终关注最贫困人口的最大福祉，这也是“精准脱贫”的题中之义和操作程式。当然，2020年之后，中国农村是否还需要扶贫？是否还需要始终关注最贫困人口的最大福祉？按照既定的贫困线，2020年之后，作为长期困扰农村发展的“原发性的绝对贫困”问题基本得到解决，农村贫困将进入“转型性的次生贫困”阶段。在这一阶段，仍需关注最贫困人口的最大福祉，从“城乡融合发展”、“公共服务一体化”两个重要维度架构扶贫体系。[18]为此，中国民生政治建设必须始终关注最贫困人口的最大福祉。

与先民过于推崇“拙”的情形不太一致，他们对于“巧”的态度，却呈现出一定的矛盾性。从文献看来，随着历史的推进，先民对“巧”的态度，开始发生变化：

改革开放以后，邓小平继承了毛泽东关于消除穷苦、共同富裕必须调动广大民众的积极性、必须依靠社会主义制度、走社会主义道路的思想，旗帜鲜明地指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[9]邓小平也在多个场合提到“贫穷不是社会主义”，中国要建设富强、民主、文明的社会主义国家。在邓小平的理论指导和实践部署中，经过40年的改革和发展，中国人均国内生产总值达到了7000美元以上，城乡公共服务有很大改善，城乡一体化和城乡居民生活水平有很大提升，2016年全国平均城镇化率达到了57.35%。[10]国家经济总量排名世界第二，综合国力显著提高。国家整体上解决了温饱问题，摆脱了物资贫困的束缚。具体而言，按照邓小平设计的“三步走”战略，中国在1995年就完成了第二步的奋斗目标：人均国民生产总值比1980年翻两番，建成“小康社会”。[11]但是，这时的小康社会是“总体小康社会”，其内部有许多不平衡、不均衡、不协调的方面。为此，在2000年召开的十五届五中全会上，党中央又提出：“从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。”[12]这标志着社会主义现代化建设具体步骤的进一步清晰化和明晰化。在2002年召开的十六大上，江泽民在深入分析小康社会的现实状况的基础上，正式提出了“全面建设小康社会”这一战略决策和经济、政治、文化“三位一体”的奋斗目标，并明确到2020年实现全面建成小康社会。在全面建设小康的征程中，需要尽快解决尚未脱贫的农村人口的温饱问题。[13]十六大以来，农村最低生活保障制度和新型合作医疗制度逐步建立，农村贫困人口的基本生活和医疗卫生有了一定保障。 2007年召开的党的第十七次全国代表大会将经济、政治、文化、社会“四位一体”确立为全面建设小康社会的奋斗目标。其中，针对扶贫开发问题，提出要加大对贫困地区发展的扶持力度，基本消除绝对贫困现象。[4]在全面建设小康社会行过一半之际，十八大提出在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局中，部署推进扶贫工作。十九大更清晰的提出：新时代中国特色社会主义社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要在解决这一矛盾中实现真脱贫、脱真贫。[2]习近平也多次阐释反贫困的重大价值和意义：消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。[14]

推而广之，脱贫攻坚中的民生政治内涵，可以总结为我国推进民生建设的基本准则，即民生建设必须始终关注“民生最薄弱群体”的最大福祉。以民生最薄弱群体的基本需求为出发点，面向适度普惠，坚持小步快走，逐步提高。[3]这也是我国推进民生建设的基本方略。当然，这一兜底方略，并不代表民生建设只注重向下延伸。民生建设也注重向上提升，向上提升的空间在于将对“民生最薄弱群体”的道德关注、政策关注、临时救助等举措法制化，在法制化的平台上创设更多自由发展的机会和空间。[19]

四、脱贫攻坚是中国第一民生工程

正如前文所述，民生问题由来已久。但是，将脱贫攻坚作为第一民生工程，是全面建成小康社会的时代要求，也是反贫困的民生政治属性的必然要求。在中国，脱贫攻坚有制度保障，有体制机制优势，也采取了超常举措，使脱贫攻坚成为了第一民生工程，充分彰显了国家治理体系和治理能力的现代化水平和“整体性扶贫”的优越性。[20]

首先，脱贫攻坚有制度保障。制度优势和制度保障是脱贫攻坚的强大后盾。西方福利政治的核心命题是“阶级、阶层之间的利益再分配”。中国民生政治的核心命题是“社会主义内部人民的利益共享”。[21]这一利益共享的核心内涵主要由三大基本制度体系支撑。从经济制度来看，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国现阶段的基本经济制度；按劳分配为主体、多种分配方式并存是我国现阶段的劳动产品分配制度。两大经济制度决定了国家从全体人民利益出发调动扶贫资源具有公共属性，国家有责任、有义务将改革发展成果尽可能惠及全体人民。特别是将改革发展成果惠及贫困家庭和贫困人口，更能体现公有制的本质特性。从政治制度来看，中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中国共产党夺取政权并长期执政的根本利益和奋斗目标就是保障和改善民生。在党的领导下，人民是历史的创造者，也是自己劳动的占有者和劳动产品的享用者。全体人民都是参与社会主义建设的贡献者和劳动者。在社会主义国家，劳动无资产阶级与无产阶级之分、无剥削者和被剥削者之分；劳动也无贵贱之分，只有行业和职业差别。由于生产资料的公有制属性，决定了劳动成果以国家占有的形式而共同存在。脱贫攻坚阶段所做出的劳动成果的倾向性分配，不是剥夺一部分人的劳动成果而赋予贫困群体，而是全面实现所有劳动成果在全体劳动者中均衡共享和均等分享。从社会制度来看，中国的国家与社会，不是西方“国家与社会”二分、并且处于对立和竞争关系之中的国家与社会。中国的国家与社会，是处于互动和互构关系之中。社会制度的这一属性，使得国家与社会能在精准脱贫中达成共识，政府宏观主导，社会积极参与，最终形成政府主导和多元社会主体协同共治的贫困治理局面。

其次，脱贫攻坚有体制机制优势，体制机制优势是脱贫攻坚任务尽早、有效完成的手段和工具。相比较于西方的竞争性政府和长期形成的被动政府形象，正如托克维尔曾指出的现象：贫困人群会指责政府不负责任，甚至责怪政府对灾祸和气候也不负责任。[22]中国政府与民众之间在民生问题上，政府是积极回应民生需求，主动承担民生责任，集中力量办民生大事。[23]在中国，解决民生问题是政府服务于民众的核心任务。精准扶贫和精准脱贫战略实施以来，集中力量办大事的体制优势，表现在五个方面：一是动员体制。各级党委和政府充分发挥其掌握的公共权力和权威，紧紧依靠党的组织、领导职能，广泛动员多主体参与扶贫，打造“五级书记抓扶贫，全党动员促攻坚”的扶贫局面，使精准扶贫成为下派干部、锻炼干部、考察干部、选拔干部的主战场；也使精准扶贫和精准脱贫成为凝聚社会共识、树立政府形象、确立政府公信力的重要窗口。二是管理体制。为确保多元扶贫主体的多元扶贫方式能协同运行并发挥叠加效应，精准扶贫建立了“中央统筹、省总负责、市(地)县抓落实”的纵向管理体制；[16]也成立了以各级“扶贫(开发)领导小组”为核心的横向管理体制。做大做强的各级扶贫(开发)办公室(局)承担具体的统筹、协调和管理职能。三是规划体制。在马克思主义理论的指导下，中国的反贫困事业，本身就具有规划性、导向性和连续性。新中国建立以来，中国共产党坚持探索扶贫减贫道路，特别是20世纪80年代以来，国家连续制定《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。特别是《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》从扶贫的总体要求、目标任务、对象范围和组织领导等九大方面，对扶贫开发进行计划、部署和安排。国务院还专门制定了《“十三五”脱贫攻坚规划》，以此指导各地扶贫专项规划的制定。四是“以上率下”和“压力体制”。精准扶贫和精准脱贫战略实施以来，从战略定位上，上到中央和国家领导人，下到地方和一线干部，均把脱贫攻坚作为日常行政中的“头等大事”和“第一民生工程”来推进。十八大以来，习近平有一半以上的国内考察和视察都涉及扶贫工作。在湖南、云南、贵州、河北、河南、山西等地考察和视察的基础上，亲自研究、亲自部署、亲自推进、亲自督战扶贫工作。习近平所到之处，地方干部认真贯彻落实中央指示，创新性的带头推进扶贫工作，产生了许多地方精准脱贫经验。在“以上率下”的基础上，2015年11月中央扶贫工作会议期间，中西部22个省区市党政主要负责人向中央签署了脱贫攻坚责任书，立下了“军令状”。同样，省要求市地、市地要求县、县要求乡镇、乡镇要求村庄层层签订脱贫攻坚责任书，层层分解脱贫任务，层层施压，保障如期完成脱贫工作。五是“倒逼机制”。在积极动员全社会全面扶贫的同时，精准脱贫中还建立了脱贫攻坚年度报告制度、考核制度、评选制度、督查巡查制度、扶贫开发工作目标责任制度、第三方评估、“阳光扶贫”等制度，倒逼扶贫和脱贫体制健康运行。

最后，脱贫攻坚采取了超常举措。超常举措需要创新，也鼓励地方创新，创新型扶贫和脱贫举措也是政治发展的活力。到2020年全面脱贫，建成全面小康社会，脱贫攻坚的任务还很艰巨，时间很紧迫，脱贫攻坚的压力很大，特别是在深度贫困地区。习近平在视察深度贫困地区之后对脱贫攻坚做出指示：“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”[24]中外贫困治理的经验相比较，在国外做不到、或者做得很差的脱贫举措，在我国能做到、或者做得很好的扶贫脱贫举措，是脱贫攻坚中的超常举措的主要构成。这些举措主要有：其一，专项扶贫和行业扶贫是直接涉及政府及其职能部门的扶贫举措，这两大扶贫举措在精准扶贫中的“超常性”表现在政府及其职能部门根据扶贫的难度，不断加强举措的力度。其二，东西部扶贫协作、对口帮扶、中央单位定点扶贫、中央企业定点帮扶贫困革命老区“百县万村”活动以及中央企业“同舟工程”活动等扶贫举措，充分发挥了中央政府强大的府际动员能力、府际整合能力以及对中央企业的领导能力和管理能力。其三，政府出台民营企业就业支持政策和税收优惠政策，鼓励民营企业设立扶贫公益基金，号召民营企业积极参与“万企帮万村行动”，彰显民营企业的社会责任感。其四，军队也积极参与扶贫工作。[25]在上述举措的基础上，针对深度贫困地区，习近平提出要在惠民项目、涉农资金、财政转移支付、易地扶贫搬迁、公益岗位、医疗救助、慈善救助、临时救助、劳务补助、生产奖补、以工代赈等方面继续加大对深度贫困地区的政策倾斜和扶持力度。[26]与以往的扶贫和脱贫举措和其它专项任务不同，在脱贫攻坚阶段，政府还充分利用大数据手段，建设大数据平台。充分利用媒体平台，宣传扶贫，监督扶贫。创新“互联网+扶贫”模式，使脱贫攻坚举措获得了精准的技术支持。上述超常规思路和举措，一方面是树立时不我待的紧迫感，更重要的是激发扶贫战线所有人员的积极性和创造性，在用活、用足各项政策和举措的基础上，达到创新性的脱贫成效。

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