水资源的保护与水污染的治理，不仅是政府履行环境保护职责的重要政治议题，也是舆论、公众高度关注的热点民生议题。近年来，河长制是环境治理领域一项新兴制度创新，起源于具体的地方政府治水实践，因见效快、成效好、易推广，迅速兴起后扩散到各地，并上升为国家制度在全国范围内推广。伴随着河长制的全面推行，学界对河长制的研究逐步深入，环境责任成为重要的解读视角。不可否认，环境责任维度的解读点是环境治理模式的要害所在，为解决跨域水环境治理提供重要的研究视角。但也应看到，这种解读还存在一定的不足，尚需进一步的深入探讨。

一、环境责任视角下河长制解读的主要特点

河长制作为地方政府治理水污染的制度创新，起源于江苏省无锡市。2007年，太湖流域爆发严重的蓝藻污染，导致无锡市出现水质危机。为此，无锡市委、市政府主要领导分别担任区域内主要河流的河长，负责河道疏浚、河流清淤、水质治理等工作。“河长上岗，水质变好”，河长制取得显著的治理实效，改变了传统的水环境治理体制，并在江苏、云南、贵州、河北、浙江等地迅速兴起。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，将河长制的地方经验提炼为国家制度，在全国范围内推广。起初，河长制的内涵主要是指地方党政主要领导人担任区域内主要河流的河长，负责水污染治理的具体工作。伴随着河长制的实践发展，其外延也逐步拓展，包括浙江推行的“警长制”“民间河长”以及岸上水里的综合水生态、水污染与水质治理等。

现有见诸文献的河长制解读主要着眼于河长制的定义本身，将责任解读为河长制取得显著成效的重要原因，视为河长制有别传统环境治理的显著特征。这类解读是学界广泛秉持的研究取向，具有典型的代表意义。沿着这一路向，根据研究思路和研究内容，环境责任视角下的河长制解读具有四个主要特点。

（一）强调党政同责。在我国，各级党委掌握着话语塑造、政治决策、人事管理、资源分配等各种重要资源，主导着地方的重大决策、人事安排、财政调拨等事务。政府作为具体的政策执行者，理应让政府负责人承担相关的责任，但作为真正决策者，各级党委负责人也要承担一定的决策责任。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》与《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》明确强调生态文明建设与环境治理中的党政同责制度。河长制的“党政双责”制度要求党委负责人对当地环境负总责，平衡了决策过程中的权力与责任关系，促进环境决策的科学化、民主化[1]。换言之，学界解读河长制是通过“一把手抓”与“抓一把手”的自上而下的权力运作机制以及“一票否决”制度设计促使河长们最大限度调用权力实现治理指标[2]。此外，党政同责有利于将党在部门协同、组织动员、资源调配等各方面的领导优势发挥出来，各级党委的组织部门、纪委部门加入河长制的组织机构，有助于增强问责体系的权威性与专业性。河长制定点到人的制度设计既让责任主体重视责任，也方便实施问责[3]。

宝清县地下水可开采量25 612.13万m3/a，目前地下水开采量24 173.39万m3/a。地下水开发利用程度较高，为94%。宝清县地下水开发利用程度高主要受宝清镇、五九七农场、八五三农场井灌水田区的影响。宝清镇地下水开发利用程度为161%，五九七农场地下水开发利用程度为140%，八五三农场井灌水田区地下水开发利用程度320%，除此以外宝清县朝阳乡地下水开发利用程度81%，其余乡镇地下水开发利用程度低于65%，尚有开发利用空间。

[1][28][42]《马克思恩格斯文集》(第4卷)，北京：人民出版社，2009年，第266、279、278页。

健全的责任要素是发挥河长制治水功效的首要前提，也是实现河长制制度化的重要内容。置于生态文明建设与法治中国的宏观背景下，首先，提高政治站位。作为生态文明建设的重要抓手，河长制是地方政府贯彻落实中央环境部署的重要政治任务，各地区各部门要坚决扛起生态文明建设的政治责任，特别是党政一把手这个“关键少数”要有政治意识、责任意识、担当意识，将治水的各项政策落到实处。

（四）凸显责任上移。在我国，水环境问题是工业化、城市化、农业现代化的快速发展带来水资源的需求与水污染源的排放超出当地水环境承受能力和范围，引起水资源短缺、水生态恶化、水污染严重的环境问题。水环境治理能否取得实效，关键在于政府履行环境职责的意识、能力和程度，特别是领导干部这个“关键少数”承担环境责任的认识、决心和能力。长期以来，崇尚“在发展中解决问题，只有发展才能解决问题”的发展主义逻辑的地方政府，在面临巨大的财政压力、丰厚的财税诱惑以及微弱的指标约束时，往往以牺牲环境满足经济发展，甚至与污染企业达成“政企合谋”的行为[9]。当前，环保部门与水利部门是水环境治理的主要责任主体，由于行政权限、财政资金、技术手段、人员配备等限制，在经济发展、环境保护、民生服务等多维目标的优先选择次序上存在矛盾，与发改部门、财税部门等强势部门在环境问题方面的掌控、调度、交涉往往力不从心。河长制能有效解决跨部门协同责任机制中的“权威缺漏”问题 [10]。此外，河长制以水环境问题为导向，通过地方党政一把手担任河长，形成一股强大的力量，以求短时间、高效率的解决突出的水环境问题[11]。

二、环境责任视角下河长制解读的缺陷分析

治理过程的权威性、有效性取决于政府如何对自己履行政治职责和法律职责的方式负责[18]。

（一）解读力度不足，涉及的责任内容点到为止，并未细致、详实地阐明具体的责任内容，或按照不同的层级、职位划分出不同的责任内容。众所周知，责任源于特定的职位和职能，不同的层级、职位具有不同的责任。当前，河长制不是行政序列中的法定职位，并且河长所处的级别、职位不同，掌握的权力、资源和话语也有所不同，那么河长的职责也不尽相同。但是，部分学者在解读河长的职责过程中，并未严格区分不同层级的河长，而是笼统的概况为“各级河长的职责在于负责牵头组织包干河道水质和污染源现状调查、制定水环境治理实施方案、推动落实重点项目工程” [12]等等。这种模糊性的解读使得责任内容缺乏明晰性的界定，容易导致河长制研究的争论与混乱。试想，村级河长作为河长制的基层河长，能否真正具有负责牵头组织包干河道水质的财力、物力与人力呢？此外，河长制作为地方人民政府对水环境质量负责的具体形式的制度创新被学者们推崇，但部分学者只提出“第一责任人”要负责，具体在解读河长们负什么责任，负哪种责任，如何负责，上级为下级的过失承担多大责任等具体内容上含糊其辞，解读不清 [13]。并且，在问责体系构建方面，缺乏科学、有效的专业解读和制度设计，在问责内容具体化、考核标准精细化方面鲜有涉及，河长制的考核内容与标准研究有待进一步的强化。

（一）加大解读力度：明确责任要素，生成责任压力机制

a)当C(px,y)==C(px-1,y)且C(px,y)≠C(px,y-1)时，表示块px,y和左邻域块px-1,y之间存在跨块缺陷，故块px,y临时连通域标号与左邻域相等，即Label[x,y]=Label[x-1,y]。

三、环境责任视角下完善河长制的政策建议

从本质上来说，责任源于法定的职责，责任主体履行职能的方式、过程与程度构成了责任理论的基本框架。环境责任视角下的河长制解读需要涉及责任主体、责任客体、责任方式、责任内容、责任范围、问责机制等多方面的内容。但是，目前学界解读河长制还存在一定的缺陷。

“当然这里面的企业良莠不齐，有些创业者也存在忽悠现象，拿一个PPT就准备找投资人要钱。这要进行判断分析，考验企业家的智慧。”辜名说。

（二）解读覆盖面不广，将责任主体局限在政府，忽视社会多元主体的参与责任。良好的公共环境是政府履职的重要目标，也是公众生活的基本要求。水环境治理具有显著的流动性、跨界性等特征，是党委、政府、企业、社会组织、公众共同参与的环境公共事务，理应实现社会多元主体协同参与、合作共赢的治理格局，充分发挥市场机制和社会机制的治理优势。可以说，沿河居民的生活方式与沿河企业的生产方式直接决定着河流环境治理的效果。但是，学界对河长制的解读更多地关注各级党政主要领导人的责任以及政府的责任，河流治理的责任主体仍局限在不同层级的政府和政府的不同职能内部。有学者详细阐述了无锡市委市政府关于河长制的监督考核与奖惩制度 [14]，政府及其职能部门显然是具有“官督官办”特点的河长制的最主要的责任主体。还有学者呼吁更多的地方党委主要负责人担任总河长或河长 [15]，不可否认，党委主要领导担任河长能有效提高地方党委重视和解决水环境问题的水平和效果，但这也折射出“政府中心论”的传统治理逻辑。

（三）完善责任链条。行政发包制是经济学者研究中国政府间纵向关系、官员激励以及政府治理的重要视角 [6]，即在目标考核的压力型体制下，上级政府制定各种工作指标，然后逐次分解到每一级政府，以完成总体任务目标的制度。当前，地方政府自身要实现经济发展、环境保护和民生服务的多维目标，但由于环境保护与GDP发展间的张力，地方政府往往将环保工作发包给势单力薄的环保部门，使得环境指标属地化管理进一步发展为部门化管理，并在发生环境事故后，自然而然地将全部责任归咎于环保部门 [7]。按照《地方组织法》第一条规定，我国设置省、市、县、乡四级人民政府，这意味着环境治理由中央政府制定一系列的治理目标和任务，逐一分解落实到地方的每一级政府，乡级人民政府是环境治理最底层的政府主体。河长制的核心在于管理责任“一竿子捅到底”，构建起纵向到底的责任体系，并将每条河道的治理责任直接落实到最基层的行政领导 [8]。在环境治理主体日趋多元、治理资源占有日益分散的背景下，政府的一元治理难以有效应对跨界、流动的环境问题，为此，河长制通过延伸水环境治理的责任链条，明确从省、市、县、乡到村的五级治水主体的责任，整合体制内和体制外的治理资源，将分散在各级政府机构与村民自治组织的治理资源融入到水环境治理过程，形成权责一致、定责到人的治理格局。

其次，界定责任内容和范围。河长制是党委、政府、企业、公众、社会组织等多元主体共同参与的公共事务，涉及河流的上下游、左右岸、水中岸上等规划、治理、应急等多项事务，涵盖体制内不同地区、部门、层级的党委和政府部门，也包括公众、社会组织等体制外的力量，必须明确各自的责任内容和范围，提高“一河一策”的执行效率，将治水责任具体划分为统筹协调的领导责任、具体任务的部门责任以及社会治理的共同责任。当然，破除“集体行动逻辑”的困境，既要明确党委、政府的主体性责任与公众、社会组织的协同性责任，又要区分河长办公室、水利部门、环保部门的主体性责任与发改部门、渔业部门、航运部门的协同性责任，以及界定河流治理利益相关者的共同责任。

最后，完善责任形式。当前，河长制的问责形式重政治责任、轻法律责任，且法律责任也主要体现为行政责任、民事责任，缺乏刑事责任追究。这要求河长制不断完善丰富责任形式，综合运用多种责任形式约束、规范责任主体的行为，形成有效的责任制度合力，提高责任权威。需要强调的是，河长制的持续推进离不开纪律责任的保驾护航，既要协调好纪律责任与其他责任形式的关系，又要提高纪律责任的规范化、科学化和制度化。

（三）解读深度不够，还未将责任形式表述完整、细分到位。按照责任方式划分，责任可以分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。在我国，当某些任务具有“政治性”后，责任机制会形成两个部分：完成过程采取“一把手”工程方式以及奖惩采取“一票否决” [15]。河长制的形成具有典型的“政治性”特征，它由地方党政主要领导高位推动，是地方政府和一把手力量驱动的结果。同时，河长制将水环境治理与地方主要党政领导的政绩挂钩，甚至实行“一票否决制” [16]。还有学者认为河长制是通过“责任发包”的形式将责任层层分解细化 [17]。而这种通过权力再分配的方式分解的责任，更多的体现为政绩考核中的政治责任。由此，河长制是典型的“政治性”任务，其责任方式呈现出显著的泛政治化特点。需要指出的是，河长制责任方式的泛政治化，缺乏法律责任与道德责任的约束，容易导致河长们滥用行政权力盲目追求短效、快速的治水方式，忽视社会力量参与的协同治理以及长效的法律制度建设，形成“人走政息”的困境。

（二）拓展解读覆盖面：加强责任追究，健全责任传导机制

河长制是通过“责任发包”的形式将水环境保护和治理的任务与责任发包给地方党政领导，地方党政领导通过权力再分配将环保责任和治水任务分解发包给下级地方政府和同级职能部门。但是，河长制在强化党政领导环保责任的同时，并未真正强化环保、水利、农业等涉水管理部门的职责，出现职责上的部门分割难题 [18]。水资源管理部门间职责不清、权限不明、责任链条断裂，容易导致责任传导不畅、落实不力，影响治水政策的执行效率和问责效果。可以说，主体模糊、责任分散、依据缺失是问责不全、不严、不实的重要原因，导致河长制有名无实，流于形式。

基于此，明确责任主体，健全问责方式、完善问责依据，即向谁问责、由谁问责以及怎么问责是强化责任追究的首要问题。其一，明确责任主体。河流的污染与水质的治理都不是一蹴而就的，是一个逐步累积、量变到质变的过程。河长制的责任追究机制必须准确区分责任主体，问责的重点要体现出制度的公平性、客观性和时效性，要契合河流区域性、污染与治理过程累积性的特点，摸清河流分布、污染与治理的基本概况和发生原因，要系统、联系、发展的完善问责制度，在没有明确界定责任、查明根源之前，不能简单地把污染的责任或治理的功绩归结在某个地区、某个部门、某一届或某个领导的身上。相应地，要健全地方政府参与河流治理的动力机制与奖惩制度，着重突出地方政府生态治理的尽职免责措施，以此提高其环境治理的积极性，平衡地方政府的权力与责任关系。

（二）明确责任主体。我国《环境保护法》第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，但这一规定并未明确地方政府具体的负责方式以及承担何种责任。同时，《宪法》和《地方组织法》对治理跨区域公共问题的合作机制和组织架构并未明文规定，容易导致地方政府的集体不作为，出现“有组织的不负责”问题。更进一步讲，在环境问责实施过程中，政府作为一个宽泛的组织，由不同层级和多个职能部门组成，很难将责任具体落实到哪一级政府、哪一届政府，细化到哪一个部门、哪一个责任个体，并且水环境治理的跨界性导致责任主体的多元化，政府系统内部纵向与横向的职责分工加剧责任的分散化 [4]。由此，水环境治理主体的多元化与责任配置的分散化容易滋生出政府间、部门间的责任推诿或出现“有组织的不负责”的现象。河长制是领导干部在水环境治理中责任承包的“分片包干”，责任具体，对应到人，从而提高治水效率[5]。

其二，健全问责方式。当前，河长制的问责方式主要是同体问责，即党政的人事组织部门、纪律督察部门以及专项督察组通过政绩考核指标和环保要求实现官员治水任务考核与责任评定。这极大增强了官员治水的驱动力，但由于上级部门考核下级部门，特别是在上级部门担负监督管理责任时，容易出现问责不全、不严、不实。由此，河长制问责既要强化以政治问责为主的同体问责，也要完善以司法机关的法律问责、媒体公众的社会问责为主要内容的异体问责。司法机关要从法律上落实地方政府河流治理的实质性责任，发挥问责的兜底效果。社会问责要引入人大代表、政协委员、专家学者、民主党派人士、群众代表、社会组织负责人、舆论媒体等多元主体参与政府问责，加强信息公开，规范参与程序，从而弥补政府问责的不足，拓展环境问责的覆盖面，形成环境问责的舆论氛围。

他拖着木桶又往上游走了小半里地，估算从这里下水，应该可以划到西门一带。他让潘云坐进了木桶，双手紧紧抓住桶沿，自己则泡在水里，双手推着木桶往前游，借着木桶的浮力，游个几千米也没什么问题。

其三，完善问责依据。在法治中国的宏观背景下，任何重大改革措施都必须依法有据。当前，河长制的相关法律及政策制度并不完善，河长的职责没有明确的法律规定，问责程序和问责标准缺乏统一规定，操作性不强，且河长工作没有政策指导，导致问责依据不足、科学性不够。河长办公室的组织地位、涉水部门间的职能划分都没有明确的法律规定。由此，问责依据要根据《环境保护法》《水污染防治法》等法律，结合“一河一策”的具体实施情况，分层次、分时段的明确任务责任，规范问责程序，提高问责体系的常态化、公平化和制度化。此外，问责机制要实现从“权力问责”到“制度问责”的转向，结合具体的职能部门的权责要求和问责条件，用制度化、科学化的问责依据规范问责机制，层层传导责任压力，增强问责制度的公平性和威慑力。

通过饲料中蛋白质含量与生长速率指标的回归分析，大刺鳅幼鱼饲料蛋白质的适宜含量为50.7%～52.5%。

（三）挖掘解读深度：运用问责结果，完善责任落实机制

制度的生命力在于实施。实施环境问责制度的根本目的是对环境污染或环境治理不力的政府官员按照权责匹配的原则，依据严格的问责程序，给出相应的处罚，以此警示、督察相关责任主体尽职尽责。如果问责不及时、问责不公平、问责效果不落实，那么河长问责制度也只能流于形式，影响河长制的制度权威与实施效果。

第一、问责结果公开化、透明化。为维护问责制度的权威性，提高问责的公信力，问责结果要经过权威的信息发布渠道及时、准确、完整地向全社会公布，一方面是让公众和媒体知晓环境问题的处理结果，提高公众和媒体的参与监督的积极性；另一方面，将环境问题的责任主体从内部的通报批评转为开放的公开发布，可以增强问责结果的威慑力，从而倒逼环境责任主体提高责任意识。当然，问责结果要建立在公正、客观、适度的基础上，广泛地调查、听取各个责任主体的意见，根据是非曲直和法定条款依法、依据作出裁决。

第二、问责结果权威化、法治化。一般而言，环境污染事件的问责结果应由上级政府部门、专家调查组以及司法检查机关人员联合调查发布，以此提高调查水平的专业化、调查工作的客观准确。特别重大的环境污染事件问责结果要由国家相关部委联合最高检察院、专家调查组形成调查报告，报送国务院会议审核通过形成正式的、书面的行政处罚命令，责成相关部门和个人严格执行，提高问责结果的权威性。当然，环境问责要严格按照权责法定、责任明确、处罚适当的原则，对不同的责任主体实施差异化、人性化的处罚，接受社会和历史的检验。此外，河长制的问责层级与问责范围要严格依据法律要求和程序规定，责任划分到哪，问责就到哪，实现问责结果的全覆盖。

第三、问责结果制度化、长效化。问责结果主要由政府权威部门通过特定的渠道向全社会公开发布，能有效提高问责结果的稳定性和长效化。在压力型体制下，政绩考核体系是指引官员思维逻辑与治理行为的指挥棒。河长制的问责结果融入政绩考核体系，有助于提高官员治理河流的意识、决心和能力，压实河长的责任。因此，河长制的问责结果要通过制度和法律加以保障，杜绝人为逆向操作或打“擦边球”的情况，提高官员河流治理的积极性。此外，问责结果的长效化是要让问责官员接受社会监督，而不是“换岗不负责”或出现复出官员的暗箱操作情况。

高职毕业生心理问题的成因及自我预防对策………………………………………………………………………姜赛飞（1.51）

河长制是环境治理领域一项重要的制度创新，其实践发展离不开理论审视和准确解读。环境责任视角下的河长制解读，有助于深刻理解河长制的责任内涵，把握河长制解读的主要特点，并检视当前我国环境治理体制的现实障碍。同时，也应看到学者们的解读还存在一定的缺陷，需要全面、客观、审慎地理解和把握河长制的责任现状和发展方向，这也是河长制解读的价值所在。今后，环境责任视角下的河长制解读，在理论上要加大解读力度，拓展解读覆盖面，挖掘解读深度，在实践方面要从明确责任要素，完善责任追究，运用问责效果等方面着手，力求理论解读与实践发展的统一。

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