一、简易程序适用的必要性

关于行政诉讼领域能否适用简易程序以及如何适用的问题上，近些年引起了众多理论界、实务界的讨论。尽管有学者认为在我国现实语境下简易程序的引入可能会带来适得其反的效果[1]。但主流思想认为从我国当前审判工作的实际需求出发，在行政诉讼领域适用简易程序具有极大的可行性和必要性。所有案件都必须按照普通程序、一律由审判人员组成合议庭进行审理，有浪费司法资源、加重法院和当事人诉讼成本之嫌。随着我国司法制度的改革完善和民众尊法、守法、用法意识的增强，越来越多的行政纠纷诉诸司法领域寻求解决。面对行政纠纷，普通民众不是选择忍气吞声、以暴制暴，而是诉诸司法，其行为本身就是对司法权威的尊重和信赖。自立案审查制改为立案登记制以来，民众参与司法的途径更为便捷通畅，由此导致很多地方法院案件受理量激增，层出不穷的司法纠纷与较为有限的司法资源之间的矛盾日益尖锐。探索实行繁简分流的诉讼制度改革成为大势所趋，针对部分较为简单的行政案件适用简易程序审理可在人财物等方面有效节约司法资源。

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简易程序的适用也是便利行政相对人参与诉讼、有效维权的重要保障。旧《行政诉讼法》规定人民法院的一审审限为三个月，特殊情况经批准后可以再延长。新法将一审审限延长至六个月，也同样包含延长审限的规定。迟来的正义非正义，行政相对人认为其合法权益受到行政机关及其工作人员的侵害后，通常会将司法诉讼成本与可能获得的利益进行比较权衡，这里的成本不单指行政案件的诉讼费用，同样包括当事人在维权过程中可能耗费的时间成本和精力。简易程序的重要特点在于简化案件审理程序、缩短审限，使当事人在较短时间内获得公正的裁判结果，及时解决纠纷。

行政诉讼领域正式探索适用简易程序是近些年才开始的，最高人民法院于2010年做出《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。但因该通知的内容是对我国旧有诉讼模式的重大突破，仅以《通知》形式推行行政诉讼简易程序试点有违诉讼制度的法律保留原则[2]。此后的《行政诉讼法》经历2014年和2017年两次修正以后，在我国行政诉讼领域第七章第三节正式确立了简易程序制度。

二、简易程序适用中存在的问题

尽管新《行政诉讼法》(以下简称新法)正式确立简易程序以后适用的时间较短，但仍暴露出一些不完善之处，值得法律工作者在司法实践中进一步思考。

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在论述简易程序适用必要性时，其重要方面即简易程序能够在很大程度上节省人财物等司法资源，而众多司法资源中行政审判人员的配置始终占据重要地位，物力、财力可通过加大财政投入等形式在短期内弥补，但优秀行政审判人员的培养却是长期性工作。因此通过设置简易程序，针对部分简单案件由审判员独任审判确实可以有效缓解当前行政审判工作中案多人少的局面。但简易程序并不意味着独任审判，而独任审判也不一定意味着简易程序[4]。通过分析我国民事诉讼、刑事诉讼领域的相关规定，或许可以为简易程序与审判组织的关系问题寻找新的思路。《民事诉讼法》规定简单的民事案件由审判员一人独任审理；刑事诉讼简易程序在审判组织的适用上作出区别对待：对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，适用简易程序时合议审判或独任审判均可；但对可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件则在审判组织的设置上更加慎重，即明确规定必须组成合议庭进行审理。和民事诉讼处理平等主体之间的权利义务关系不同，行政诉讼和刑事诉讼中都有一方当事人代表国家公权力，刑事案件的裁判结果会在很大程度上剥夺限制公民人身自由、政治权利，行政案件的裁判结果则是司法权对行政权做出肯定性或否定性评价，因此在适用简易程序时都应谨慎对待。若行政诉讼简易程序一律排除合议制的适用，某种程度上会使当事人有案件未引起人民法院足够重视之感，并最终对裁判结果的公正性产生疑虑。事实上节约司法资源并非设置简易程序的唯一目的，便利当事人参与诉讼、公正及时解决纠纷才是该程序设立的立法本意。基于此，独任制还是合议制审理方式本身并未直接加重当事人的诉讼参与成本，司法实践中不应把合议制审理完全排除在简易程序之外。

(一)简易程序法规体系单薄、内容冲突

我国《民事诉讼法》关于简易程序的规定自第157条至第163条，此外还包括最高人民法院印发的相关通知、规定；《刑事诉讼法》关于简易程序的规定自第208条至第215条，同时包括最高人民法院办公厅、最高人民检察院公诉厅印发的相关通知。民诉、刑诉领域充实的法律规范和司法解释条文为司法实践提供重要指引。相比较而言，行政诉讼领域关于简易程序的规定仅包括《行政诉讼法》第82条至第84条，以及此前最高人民法院关于简易程序试点的通知。这样的法律规定导致行政诉讼简易程序的法条本身内容缺乏，体系单薄，也缺乏新的配套司法解释。尽管最高人民法院2010年发布的通知至今仍然有效，但许多内容与新修正的《行政诉讼法》相冲突：(1)新法的受案范围包括政府信息公开案件；而《通知》尚未列举信息公开案件，却有关于行政不作为案件的表述。受案范围是简易程序适用的前提和基础，受案范围不统一将导致案件适用中的矛盾越来越突出。(2)新法第83条规定简易程序适用独任制审判；《通知》关于审判组织的表述为经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。可见通知在审判组织的适用上赋予了当事人极大程度的自由选择权，其言外之意在于，若当事人不同意在该程序中适用独任审判，则法院不得径行适用独任制，而新法则对当事人的审判组织选择权只字未提，规定直接适用独任制审判。(3)关于程序转化问题，新法84条规定人民法院发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序；《通知》在赋予法院程序转化权的同时，也在一定程度上肯定当事人的程序转化权，即当事人对简易程序的适用提出异议且理由成立的情况下转为普通程序。(4)新法中对适用简易程序的法院层级并未做出限定，意味着各级法院都有适用该程序进行案件审理的可能性；通知中指定的行政审判联系点法院不包括中级法院，并在最后表述为符合条件的基层法院可以开展简易程序试点。《通知》作为《行政诉讼法》的下位法，理应和上位法保持一致，并在此基础上对上位法进行一定程度的补充细化，但由于该通知是在2010年为试点需要出台的司法解释性文件，新修正的《行政诉讼法》是在总结多年试点经验基础上的进一步完善，司法实践中应以该新法为准。

(二)对民事诉讼相关制度的援引问题

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新法第101条规定在简易程序等领域未规定的事项适用《民事诉讼法》的相关规定。该准用性规范可在一定程度上视为对行政诉讼简易程序的补充规定。有学者认为对民事简易程序的援引有必要扩大至相关司法解释[3]。对此应从准用性规范的利弊和行政诉讼本身的特征进行理性分析，准用性规范以援引其他法律条文的方式减少该条文本身的重复表述，使其更具体系性、逻辑性和完整性。行政诉讼被告只能是行政主体、被告不能提起反诉、行政机关负责人必须出庭应诉、由被告举证证明行政行为合法性等特征表明行政诉讼和民事诉讼在立法理念上存在本质区别，行政审判的目的在于监督行政机关依法行使职权，并对行政相对人的合法权益提供有力保障。因此在援引民事诉讼简易程序的相关制度、条文时不能盲目扩大援引范围。新法第101的表述为：未规定的事项适用《民事诉讼法》的相关规定，直接指向该部法律本身，因此不应扩充至整个民事诉讼领域的相关司法解释，否则行政诉讼简易程序在适用中可能失去其本身特征。

(三)简易程序的审判组织问题

最后，我把早点一扫而光。收拾完毕后，父亲最后一次检查家里。一路上，父亲一直走在前面，我看不清他的表情，但我能看到他的背影。想起年少时，父亲第一次送我上幼儿园的情形：他一直把我抱在怀里，直到进了幼儿园，才极其不舍地把我交给老师。初去的那几天，我总是哭闹，后来，父亲把我送到幼儿园，他一直站在幼儿园的栅栏门外，看我在院子里玩耍。隔着栅栏门，看到父亲，我再无惧怕，玩得很开心。现在，我依然清晰地记得那时的感觉。每天放学，我都渴望父亲早些出现在幼儿园门口……

(四)简易程序能否适用于二审的问题

[3]金冰柔.论我国行政诉讼法简易程序的价值追求[J].法制与社会,2016,(17).

(五)适用简易程序的选择权问题

[1]陈良刚.设立行政诉讼简易程序的冷思考[J].法治研究,2009，(10).

三、简易程序的完善建议

尽管行政诉讼简易程序正式施行以后取得了很大成就，但针对上文论述的诸多不完善之处，新《行政诉讼法》的相关规定在适用中仍需要不断思考完善。

(一)出台新的配套司法解释

原《通知》是为了简易程序的试点推行由最高人民法院做出的司法解释，其内容与后修正的《行政诉讼法》相关规定存在很多冲突之处。从受案范围的角度分析，尽管高级人民法院和最高人民法院分别审理本辖区和全国范围内重大复杂的案件，与简易程序的“争议不大”难以吻合，但新法显然已经扩大了简易程序的审级范围，不再条文中明确排除中级法院对该程序的适用，继续适用该《通知》的相关规定会在简易程序的适用范围、适用审级等方面与新法产生冲突。因《行政诉讼法》的法律位阶较高且是新修正的法律，故实践中应废除2010年《通知》，由最高人民法院制定出台新的司法解释，在与新《行政诉讼法》不相冲突的范围内，结合行政审判的实际需求，进一步细化行政诉讼简易程序的审判流程，使审判工作的开展有章可循。

(二)允许在简易程序中适用合议制

简易程序推行的目的既是为了节约司法资源，缓解法院、法官的办案压力，更是为了节省当事人的诉讼精力投入，公平公正、及时高效的解决当事人的诉讼争端。若二者比较权衡，便利当事人参与诉讼的考量应更重于国家节省司法资源投入的考量。对于案件当事人来说，简易程序的“简”主要体现在缩短案件审限、庭审环节的适当简化、法庭调查和辩论程序的合理转换等方面，而不是仅指审判组织由合议制向独任制的简化。犹如仲裁案件允许当事人协议选择适用独任庭仲裁或合议庭冲裁一样，行政诉讼简易程序也应允许当事人选择适用审判组织，既提高当事人参与诉讼的积极性、也有利于提高当事人对裁判结果的信任和肯定。若独任制法官费时费力需要45天方能审结的案件，由三位法官组成合议庭进行审理，或许15天就可以审理完结。尽管案件实际审理不能做这样的简单算术分析，但合议制成员群策群力、资源共享的优势却是毋庸置疑的。

(三)对新《行政诉讼法》的部分条文进行修改

由于新法第82条第三款在排除简易程序适用时列举的不够完整，易误认为除了此处明确列举两种情形外，其他诉讼案件均有适用简易程序的可能性。对此可有两种修改措施：(一)直接删除第82条第三款的条文规定。由于第82条第一款、第二款开头即表述为“审理下列第一审行政案件”、“前款规定以外的第一审行政案件”，并且简易程序的条文位于第一审普通程序之后、第二审程序之前，同时民事诉讼、刑事诉讼在简易程序部分都没有类似表述，直接删除该条文并不会引起程序适用的分歧。(二)由于二审的审理方式涵盖发回重审，可将第三款修改为“第二审程序、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序”。这样的修改是对该章第四节、第五节审判形式的进一步强调。

(四)充分肯定当事人的程序选择权

参考文献:

当事人与案件有直接利害关系，其不仅关注案件最终审理结果，即实质意义上的正义是否实现，也关注案件的审理程序，即形式意义上的正义能否得到充分保障。因此在简易程序适用过程中，法院负责释明简易程序适用的内容及其与普通程序的区别，最终是否选择适用由当事人自主选择，维护当事人参与诉讼的主体地位。新法第82条表述为各方当事人同意适用的可以适用简易程序。可见这里的程序选择权不是单属于原告的权利，被告作为案件当事人的诉讼权利也应得到保障。但实践中很难在立案阶段同时取得原被告双方的同意。为此可采取两步措施：首先，在立案阶段由立案庭向原告阐明适用简易程序的特点，由原告进行第一步程序适用选择；其次，在寄给被告的起诉书副本中附加简易程序适用意见书，由被告进行第二步选择。若被告在10日内未对该简易程序提出异议，则默示被告同意适用该程序，若在10日内以电话、邮件、书信、传真等方式对该简易程序提出异议，则排除简易程序的适用。如此方能保障原被告双方的程序选择权。

2010《通知》表述为：当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。新《行政诉讼法》82条第二款规定当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。这里虽然删除了“经人民法院审查同意”的表述，但“可以”一词所具有的不确定性表明该程序的适用并非完全由案件当事人自主决定。《通知》第7条：当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理。新法第84条仍旧保留了人民法院裁定转为普通程序的表述，但删除了当事人对该程序提出异议的规定。从《通知》到新《行政诉讼法》的表述不难看出，行政诉讼中是否使用简易程序的主导权由法院掌控。法国原先采取的是尊重当事人程序选择权的方式，但后期的做法是强调法院的程序决定权；德国采取严格保障行政法院程序决定权的方式[6]。的确，人民法院专职从事行政审判工作，对案件难易程度的把握更为精准；但案件的审理涉及当事人切身利益，当事人比其他诉讼参与人更关注审判程序、审判结果是否客观公正，因此简易程序的适用应在当事人选择权与法院选择权之间寻求平衡。即使是法条明确列举的政府信息公开类案件，由于受到“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的适用前提限制，也并非全部适宜用简易程序进行审理。江苏如皋法院在立案审查环节，行政庭便积极加强与立案庭的沟通衔接工作，对信息公开类案件一律适用简易程序进行立案，并减半收取案件受理费[7]。由此可见一些地方法院在未征得当事人同意、未具体审查案件难度的情况下径行适用该程序的行为，确实是法院程序选择权任意扩张的体现。

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[2]沈福俊.行政诉讼简易程序构建的法制化路径——《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》评析[J].法学,2011,(4).

新《行政诉讼法》82条规定人民法院审理下列第一审行政案件……除前款规定以外的第一审行政案件。对该法条进行文义解释不难发现，这里的简易程序只适用于一审行政案件。三大程序法进行比较分析，民事诉讼简易程序适用于基层法院及其派出法庭，刑事诉讼简易程序适用于基层法院管辖的案件，理论上可得出民事、行政、刑事简易程序都只限定在一审适用的结论。但第82条第二款规定发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。该法条在对简易程序进行否定式列举中表述的不够严谨，或者说排除的不够完全，于是给部分法院在一审程序之外适用简易程序留下空间。2016年初南通中院出台《行政案件简易程序实施意见(试行)》，同时规定六种情形上诉的二审案件，也可参照简易程序简化审理，并由法官一人独任审理，在立案之日起45日内审结[5]。根据新法的法条表述，简易程序只能实行独任制审判，二审程序一律用合议制审判，也就意味着南通法院在二审程序中参照简易程序独任审理的做法是与立法相违背的。新法在简易程序的排除适用中仅列举了发回重审和再审案件，但重审和二审程序毕竟不是同一含义，只是二审程序中众多审理方式之一。由于重审、再审程序和第一审程序本身不存在重合交叉之处，第82条第三款这种以不完全列举的方式排除简易程序的适用范围，在逻辑上存在疏漏，容易理解为除发回重审、再审之外的其他案件，当事人皆可以选择适用简易程序。

[4]章志远,朱志杰.我国行政诉讼中的简易程序制度研究[J].江苏行政学院学报,2012,(5).

[5]朱旻,潘建明,顾建兵.南通法院推行行政诉讼简易程序审理[EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/legal/2016-07/20/c_129160932.htm，2016-07-20.

萨普进行了一些说服工作，而且在新的地震数据帮助下，希森最终改变了观点。有关这些发现，希森发表了一篇论文，这篇论文标志着一种思维模式的转变，导致板块构造学说得到认可。

[6]葛先园.我国行政诉讼简易程序检视——以新《行政诉讼法》第82条为中心[J].法律科学,2016,(2).

[7]江阴法院行政诉讼简易程序审理工作成效初显[EB/OL].新华网. http://www.js.xinhuanet.com/2017-05/25/c_1121032164.htm，2017-05-25.