一、当前人民银行行政处罚工作存在的问题和风险分析

（一）个别制度依据不适应业务发展，制度体系有待进一步完善

一些制度更新未跟上业务发展，存在制度滞后、缺位、难以操作等问题。如在征信管理方面，有些使用征信系统的单位不属于金融机构，人民银行对这些单位业务执法检查缺少明确的执法检查权，在保护征信系统信息主体隐私和规范征信查询方面存在较大风险。还有一些处罚依据与现实情况不适应，不利于实际操作，如《中华人民共和国反洗钱法》对反洗钱业务行政处罚的最低额度为20万元，对于经济相对落后的地市，罚款底线定位过高，超出金融机构的承受能力，不利于处罚决定的执行，不符合人民银行监督、指导金融机构的检查初衷。

（二）依法行政的内控管理有待加强，实施行政处罚的审核监督作用未能充分发挥

为加强行政处罚监督管理，人民银行成立了行政处罚委员会，根据《中国人民银行行政处罚程序规定》规定，存在“较大数额的罚款”、“其他情况复杂或重大违法行为”的行政处罚，要提交行政处罚委员会集体审议通过。但相关制度对“其他情况复杂或重大违法行为”未作明确界定，而且从广西一些地市中支行政处罚情况来看，在实际实施的行政处罚案例中，极少出现制度界定的50万元以上的“较大数额的罚款”，无须通过行政处罚委员会决策，执法部门往往作出一般处罚或免于处罚的决定，处罚委员会的监督职能作用未得以充分发挥。

分析沈从文小说中水意象原型内涵的还有刘芷悦、罗伟文等人。刘芷悦认为，沈从文笔下的水意象具有“命运、悲剧、女性”等意蕴，与女神崇拜有密切的关系[11]。罗伟文指出，沈从文笔下的水意象作为原型，与“忧郁、自然、生命”具有密切的联系，“水”之所以能对沈从文的创作产生影响，源于楚文化中的水神崇拜习俗[12]。罗伟文的研究亮点在于，他将《山海经·海外西经》和《梁书·东夷传》记载的女子洗浴后怀孕的故事作为发掘沈从文小说中的水意象与生命内在联系的依据。但是，在以孔子的“逝者如斯夫”作为水意象与“忧郁”的关联依据和以老子的“上善若水”作为水意象与“自然”的关联依据这两个问题上，罗伟文的论述同样略显单薄。

（三）个别法规缺乏具体指引或实施细则，不利于执法工作的规范管理

依法行政是一项精密严谨的工作，检查时点、文书格式、处罚程序等各项操作都是环环紧扣，每个环节的疏漏将会影响依法行政结果的合规性。但在实际操作中，由于制度实施细则或指引不足，有时会造成执法人员的理解不同而结果不一。如：《中华人民共和国行政处罚法》、《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》中，对于及时主动纠正其违法行为的金融机构，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，既可以从轻处罚，也可以减轻处罚，但对从轻与减轻处罚如何区分和界定未作明确清晰的划分；又如，《中国人民银行执法检查程序规定》要求执法检查结束后，应当在十个工作日内制作执法检查意见书，但未明确执法检查结束时间是以事实认定书的确认时间、还是以检查通知书明示时间为准，各执法人员对时间理解不一致，将导致出具检查意见书的时间有偏差，带来一定的法律风险。

认知语言学的哲学基础是体验哲学。体验哲学批判了西方传统的哲学观如客观主义和唯理主义，强调人的体验对认识客观世界的重要性。正是因为基于体验哲学观，认知语言学才能对一些传统的语言哲学问题如范畴、概念、任意性、隐喻、转喻、语言与客观世界的关系等做出创新性的阐释。尽管该理论中的某些论述存在偏激、绝对化等缺点，并因此受到一些学者的批评，但瑕不掩瑜，其针对语言学中一些根本性问题所提出的极具说服力的观点值得语言学和哲学研究者思考和借鉴。

（四）自由裁量权缺乏具体裁量基准及刚性约束，影响处罚结果的效力性和说服力

术后疼痛是一种伤害性刺激，在手术患者中普遍存在，可以引发患者一系列生理、心理改变，这些改变主要包括循环系统应激、免疫抑制、焦虑抑郁等[4]。研究表明，肿瘤患者抑郁发病率约为50%～60%，而接受外科手术治疗的肿瘤患者因为术后疼痛抑郁发病率更高[5]。疼痛与抑郁会影响患者的康复与生存质量，严重时会导致患者自杀，因此，完善的术后镇痛与抗抑郁治疗对肿瘤患者快速康复有重要意义。

根据新形势下人民银行履职的需要，及时梳理、更新、修订制度和规范性文件，解决制度滞后和缺位问题，完善操作规程，细化行政处罚标准，提高制度的指导性和操作性，为行政执法工作提供充分的制度支撑。对自由裁量权行使的标准界限进行适当解释，对于法无明确或具体的规定，处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，避免执法人员歧义和模糊，以准确把握法律条款做出恰当的自由裁量。建立执法环境评估机制，区分不同的执法环境，明确不同的自由裁量权实施标准，培育良好的“执法生态”。

1.行政执法自由裁量权的行使缺少具体的量化标准。一是“罚不罚”，在事实性质的认定上，如何量化相对人的行为是轻微、一般违规行为，抑或是严重违法行为，相关法规未进行具体说明。二是“怎么罚”，在处理方式的选择上，在法律法规的框架范围内，是不予处罚，还是警告，或是并处罚款未作规定。三是“罚多少”，对于从轻、从重处罚的情形范围、处罚金额幅度未作明确界定；在处罚金额的把握上，在金融法律法规涉及行政处罚的条款中，取上限、中限还是下限，具有一定的主观性。

二、审计对策和建议

（一）完善依法行政相关制度体系，促进执法行为规范化

2.客观环境和外部因素的压力，影响了处罚权的执行。受外部社会环境影响，各个地区人民银行分支机构所处经济区域不同，管理的理念、对违规的判断、行为程度的认定标准、违规处罚的力度等都存在一定差异，考虑到地方经济发展因素，可能会基本同案情况下，综合执法“罚”，而专项检查“不罚”，基本同案情况下，考虑到高额罚金可能给地方金融机构正常经营活动造成负担，对金融稳定造成不利，不同年度、不同行之间的罚款额也会有差异，不利于维护人民银行的行政执法权威，影响了自由裁量权适用。各行政执法人员的知识结构和认知能力也存在差异，对于违法行为的情节轻重、处罚形式及罚款金额的认定，难免存在个人的主观因素，而且执法检查对象为本辖区金融机构，平时业务往来较多，顾及彼此情面，可能会造成行政处罚随意性。

回顾分析120例高龄转子间骨折患者病历资料,均接受PFNA术治疗,依据其术前是否接受氨甲环酸药物治疗分2组,每组各60例。对照组:男性22例,女性18例,年龄60-76岁,平均为(70.5±1.1)岁,病程时间(3.51±1.11)d,致伤原因:12例交通伤,484例跌倒摔伤,Evans分型:Ⅰ型8例,Ⅱ型15例,Ⅲ型19例,Ⅳ型18例;研究组:男性23例,女性17例,年龄60-77岁,平均为(70.8±1.2)岁,病程时间(3.52±1.10)d,致伤原因:7例交通伤,33跌倒摔伤,Evans分型:Ⅰ型7例,Ⅱ型16例,Ⅲ型18例,Ⅳ19例。两组患者基本资料比较P>0.05。

（二）充分发挥组织管理机构和决策机制作用，实现权利运行的全程监督

2.建立调查与处罚的协调机制。对行政处罚、行政复议委员会的管理职能做出更加细致的标准和要求，使案件调查与处罚决定分开，充分发挥组织管理部门的职能作用；完善对具体行政行为的过程审核，严格对行政处罚事项结果把关，避免单个执法部门因自由裁量的主观臆断而造成处罚不公，确保程序的合法性和规范性，确保行政处罚程序合规、认定得当、处罚适当。

1.进一步完善执法制约体系。通过建立行政执法工作指引、责任追究办法、评议考核制度，采取相应的制约监督措施，对行政执法、行政处罚行为进行规范，厘清和细化执法职能部门和执法人员权力，把执法质量与执法人员责任相关联，实现规范操作、严格程序、落实责任的工作目标。

3.发挥法律、内审和纪检等部门对行政执法行为的监督作用。通过行政执法过程及结果的日常检查、评议考核，对行政权力实行切实有效的控制和管理，及时排查履职过程的疏漏与差错，避免行为不当引发的操作风险和法律风险。

（三）设置统一的自由裁量权裁量基准，严格行政处罚实施的严密性和准确性

1.建立统一规范的自由裁量权指导标准。以有关法律、法规为基准，对行政职权的行使范围、条件，对行政处罚的标准、程度等具有裁量空间的事项进行量化，依据违法行为的情节轻重以及社会影响面的差异，对涉及自由裁量权的种类、幅度进行细化，界定行政处罚自由裁量区间,规范自由裁量权行使的方式、步骤、时限等，避免行政处罚的随意性，最大限度地保证执法行为的公平公正。

2.科学设定行政处罚自由裁量权的运行边界。按照过罚相当的原则，在法定的幅度内，根据违法事实的情节轻重、社会影响面，将行政罚款细化为若干量裁等级，确保罚款数额与违法程度相当。针对不同的违法情节，是否从重、从轻、减轻，细化相应处罚幅度和量罚标准，做到同案同罚、过罚相当。

（四）加大执法队伍建设，增强行政执法及处罚工作的合规性与和效率性

根据相关法律对行政执法的要求，加强人员理论学习和教育，从主观上以正确的道德观、法律观、权力观约束执法行为，防止行政自由裁量权的滥用。开展法律实务、业务综合知识培训，促使执法人员熟知和掌握行政法规，规范执法过程的操作，提高执法操作技能和依法行政水平。推行行政处罚责任制，解决执法人员不愿罚、不敢罚、乱处罚的问题，维护基层人民银行的专业水准和执法权威。完善行政执法结果公示和投诉举报制度，扩大社会公众对人民银行依法行政的知情度，利用外部监督促进依法行政更加公正、高效。