政策问题建构是政策过程中的初始环节，只有政策问题建构获得了成功，整个政策过程才有现实意义。然而，既有的政策研究并没有表现出对政策问题建构的应有重视，它往往把政策问题假定为一个给定的事实。这说明，政策问题建构本身是一个需要进行专门研究的领域。张康之和向玉琼合著的《政策问题建构权的历史演进》一书从多个角度对政策问题建构权的历史演进进行了梳理，发现了政策问题建构的基本趋势，预测到未来的政策问题建构将在合作行动中进行。这对政策问题建构研究来说，具有重要的意义。本文在此基础上进一步表达了对当下政策问题建构所面临的现实挑战的关心，并努力探讨政策问题建构过程中所包含的变革要求。在全球化、后工业化背景下，社会的高度复杂性与高度不确定性是我们需要面对的基本现实。对于政策问题建构来说，这一现实也表现为社会问题复杂性程度的大幅提升。在工业社会中，虽然政策问题建构路径的变迁也源于社会问题的复杂化，但总体看来，其中的社会问题还处在低度复杂性的阈限内。然而，在全球化、后工业化进程中，社会问题越来越呈现出高度复杂性，这使得政策问题建构必须在新的视角和新的思路中进行。

试验于2017年在黑龙江省绥化市庆安国家灌溉试验重点站开展，该站位于庆安县和平镇，是典型的寒区黑土分布区，气候特征属寒温带大陆性季风气候。水稻生长期多年平均气温为2.5 ℃，多年平均降水量550 mm。土壤基本理化性质：pH值6.4、有机质41.4 g/kg、全氮15.06 g/kg、全磷15.23 g/kg、全钾20.11 g/kg、碱解氮154.36 mg/kg、有效磷25.33 mg/kg 和速效钾157.25 mg/kg。

建国之前的美国人多半把英国视为“母国”。北美殖民地为什么可以脱离“母国”而独立呢?这曾是一个反复困扰着美国人的理论难题。众所周知，潘恩撰写《常识》以及杰弗逊等人起草《独立宣言》，正是以一种“主权在民”和“社会契约论”等独具特色的自由主义观念，解释了美国脱离英国而独立的原因。《独立宣言》明确宣布，统治者的统治必须征得被统治者同意，而英国对北美殖民地的统治侵害了殖民地居民权利，违背了他们的意愿，因而不具有合法性。自由主义成了北美殖民地独立和新国家建国的基本依据，这表明，没有相对一致的自由主义观念，由殖民地组成的美利坚合众国便失去了立国之本。

一、社会问题的复杂化对政策问题建构的挑战

总体上看，在人类历史上的农业社会中，各种社会存在是简单的、确定的，进入工业社会后，则具有了低度复杂性与低度不确定性。大致从20世纪80年代开始，随着全球化、后工业化进程的开启，人类社会逐渐呈现出了高度复杂性与高度不确定性的特征。在此过程中，人类所面对的社会问题也持续地复杂化了。其实，政策问题建构的主要任务就在于明确特定的社会问题，并把它转化为政策问题，从而使社会问题可以通过政策工具的运用而得到解决。在一定程度上，社会问题可以看作是政策问题建构所面对的基本现实，而政策问题建构则是对这一现实进行认识与界定的过程。因而，社会问题的复杂化必然会对政策问题建构产生新的挑战，提出新的要求。

在《政策问题建构权的历史演进》一书中，张康之和向玉琼发现，工业社会中的政策问题建构最初是在民主路径中进行的。民主理论是把人民设定为主权的所有者的，人民也被天然地认为是政策问题建构权的所有者。但在实践中，政策问题建构权与理论的设定是不一致的。为了使民主的理念得到遵奉，又要考虑到社会治理是由少数人通过制定和运用政策进行的这样一个现实，人们发明了代议制。在代议制的设计中，人民这个抽象的概念被转化为了现实的公民，公民通过选举的方式将其政策问题建构权转移给代表，代表在议会中表达其选民的诉求与意愿，或其自身关于普遍利益的观念等，并在与其他代表的论辩等互动中形成关于政策问题的共识，从而完成政策问题建构。张康之和向玉琼认为，“在政策问题建构中，民主的原则、观念以及文化最典型的反映就是共识追求，是通过共识的达成而将一项社会问题转化为政策问题的，而且，政策问题本身也就是人们关于社会问题的共识。”[1](P.243)在社会问题的复杂性程度较低的条件下，代议制民主的政策问题建构路径发挥了积极作用，它既是民主的，又是合乎社会治理实际需要的。

然而，随着社会问题的进一步复杂化，政策问题建构的民主路径逐渐衰落了。在讨论政策问题建构路径的变迁时，张康之和向玉琼发现，在工业社会中，人们拥有一种依赖于科学知识、技术理性去认识与处理复杂社会问题的思维习惯，而且其合理性也得到了实践的证明。根据张康之和向玉琼的考察，“从16世纪到18世纪，科学知识以及技术理性逐步被应用于制度设计，从而把社会的发展置于一个新的平台上，或者说，开拓了社会发展的新空间，塑造出了今天人们拥有的现代西方社会生活形态。”[1](P.106)到了19世纪中期，社会问题的复杂化已经使社会治理开始越来越多地依赖于掌握科学知识、遵循技术理性的专家。实际上，民主的共识追求、同一性追求也使之往往需要求助于技术理性。但是，民主过程的政治性意味着，技术理性是无法在政策问题建构的民主路径中得到充分运用的。因而，在社会问题的持续复杂化使人们越来越多地依赖于技术理性时，从政治部门中分化出来的行政部门就在管理精英的推动下成了政策问题建构的主要部门，政策问题建构的科学路径也由此胜出，而政策问题建构的民主路径则日益式微。在此过程中，政策问题建构逐渐依赖于单一的技术理性，而其他思维形态则受到了排斥。

另一方面，随着社会构成因素的多元化和社会的差异化，同一性追求不仅越来越显得不合理，而且也越来越难以实现。“当我们谈论影响深刻的多元性的时候，我们指的是，各种不同的可能性并不是同一个东西的各种形态，而是根本不同的，所以不能用一个共同的标准来衡量它们，也就是说，它们是‘不可通约的’。”[5](P.401)在此条件下，即便强行指认出某种形式同一性，也必然会以排斥差异和在多元社会构成因素中制造出中心—边缘结构为代价。同时，即便政策问题建构在理论上被看作是一个科学的过程，它在实践上也无法摆脱主观性与政治性。所以，对道德、价值等因素的祛除不仅没有使政策问题建构实现“价值中立”，反而使政策问题建构失去了应有的道德规范，因而更容易走向异化。在此情况下，技术专家与政治家的合谋使同一性追求转化为了对差异的排斥，政策问题建构因而成了一种控制和支配的工具，以至于在现实中，大量的虚假政策问题都存在着故意制造的成分。可见，社会问题的复杂化已经向我们提出了对既有政策问题建构模式做出根本性变革的迫切要求。

其实，在政策问题建构从民主路径到科学路径的变迁过程中，其同一性追求并未受到动摇，核心的变化存在于获取同一性的方式上，代议制民主与科学代表了获取同一性的两种途径。对于政策问题建构来说，同一性追求既是在技术理性的应用中被确立起来的，又需要通过技术理性的运用去加以实现。所以，在同一性追求下，社会问题的持续复杂化推动了技术理性的不断发展。因此，总体上看，工业社会中的政策问题建构是由技术理性主导的，是按照技术理性的原则进行设计和运作的，这一特征在政策问题建构的科学路径中显性化。在社会问题的复杂性程度较低的条件下，这种政策问题建构模式起到了重要作用，并获得了显著的成效。例如，那些具有普遍性的、重要的社会问题能够被发现，结构化的社会问题能够得到统一处理，较为复杂的社会问题也能够通过科学知识与技术的应用而得到认识和解决。然而，20世纪后期以来，社会问题的复杂性程度大幅提升，既有的政策问题建构模式已经无法适应这种新的现实，以至于越来越多的学者认识到，“构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对真正的问题找到了错误的解决方案。”[2](P.156)

3）重视对地下水的排除。通常情况下，可以通过对截水盲沟的设置，对滑坡区域周围地下水加以阻挡。此外，也可以设置支撑盲沟，将地下水引出滑坡区域。

在《政策问题建构权的历史演进》所作了的相关描述和批判中，我们可以概括出政策问题建构的科学路径在社会问题复杂化条件下所存在的两方面问题：首先，科学追求本身的目的化以及科学方法所具有的祛魅、分析、抽象等特征使得政策问题建构总是会脱离现实，因而，其所建构的也往往是虚假的政策问题；其次，在虚假政策问题中往往隐藏了特定的诉求，政策问题建构被异化为了少数人实现其特殊目的的工具。在此基础上，我们试图对既有的政策问题建构模式在社会问题复杂化条件下受到的挑战做出进一步的探讨。如果说政策问题建构是对社会问题进行认识并把它界定为政策问题的过程，那么，如何认识和界定社会问题，就是一个影响政策问题建构效果的关键问题。因而，要把握既有的政策问题建构模式，就要把握其认识与界定社会问题的基本方式。其实，技术理性是从属于分析性思维的，既有的政策问题建构模式实际上是通过分析性思维去认识和界定社会问题的。因此，要考察政策问题建构受到的挑战，就必须考察分析性思维在认识和界定复杂社会问题上的适用性与有效性。

在反思工业社会及其治理的过程中，张康之教授认识到，近代以来，人们在形而上学的思维方式中把社会理解为了一个静态的、实体性的存在。“正是因为人们把社会看成了一个实体性的存在，所以，一直希望为社会建构寻找到一个原初的起点，从而找到了抽象的、原子化的个人。”[11](P.8)然而，我们在现实中却看到，人与人之间是存在着各种社会关系并进行着各种互动的，社会也并非静态的、实体性的存在。在全球化、后工业化进程中，人与人之间的联系与互动更加凸显，社会也更加具有开放性和动态性，因而也更加需要在系统的、动态的意义上加以把握。这要求我们走出形而上学和分析性思维去把握人与社会及其关系。“实际上，社会从来都不是一个实体性的存在，而是人的生活和活动空间，是包含在人的生活和活动之中的。”[11](PP.8-9)作为人的生活与活动空间，社会是在人的共同行动中得到不断建构的。因此，张康之教授认为，社会实际上是存在于人的共同行动过程之中的，是人的行动的形式。

相对于复杂性来说，分析性思维在总体上所具有的是一种简化的认识方式。“‘经典’科学建立在下述观念的基础上：现象世界的复杂性能够和应该从简单的原理和普遍的规律出发加以消解。因此复杂性是现实的表面现象，而简单性构成它的本质。”[3](P.266)的确如此，分析性思维假定了现实本质的简单性，而复杂性则只是应当加以消解的表象，它可以还原为简单性。可见，分析性思维实际上只是试图去消解或回避复杂性，而非正视它，所以它也就不能真正把握复杂性。实际上，复杂性是拒绝还原论的。“复杂性不是属于现实的现象的泡沫，而是属于它的本质本身。”[3](P.219)所以，分析性思维在复杂性面前表现出了较大的局限性。在社会问题的复杂性程度较低时，通过简化和还原获得的认识结果在脱离现实的程度上往往较低，在此基础上进行的政策问题建构也较为有效而经济。然而，当社会问题具有了高度复杂性时，决定论在非线性因果关系面前就不再有效，一旦简化和消解了偶然性、随机性、主观性、无序性、差异等因素，我们就无法真正认识现实。因而，高度复杂性要求我们必须直面表象的复杂性。实际上，“不存在一条在一切环境条件下都持之有效的法则，也不存在一个始终可以诉诸的因素。”[4](P.155)作为一种思维与认知方式，分析性思维并不是在任何现实条件下都能行之有效的，社会问题的复杂化已经向我们提出了转变思维与认知方式的要求，这意味着既有的政策问题建构模式也需要得到根本性的变革。

20世纪60年代以来，政策问题建构的科学路径受到了越来越多的反思。张康之和向玉琼发现，“在对政策分析的反思和声讨中，人们开始意识到，政策分析应该在政治背景中进行，政治因素应当在政策问题建构过程中得到充分的重视。”[1](P.224)在此基础上，民主观念也被重新引入政策问题建构中。到了20世纪后期，民主行政的理想逐渐转化为了参与治理的现实行动，人们对民主的关注逐渐从制度层面转向行动层面，民主的可操作性成为关注的重点。在此背景下，公众参与政策问题建构成为这一反思的主要结论。人们相信，公众参与能够还原政策问题建构的政治属性，使政策问题建构中的技术理性从属于民主价值。因而，对于政策问题建构来说，公众参与方案的提出既是对民主路径与科学路径进行双重反思的结果，也反映了一种对两者进行变革与整合的努力。

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二、反思工业社会中的政策问题建构

在社会问题复杂化的条件下，既有的政策问题建构模式不仅难以把握复杂社会问题，而且往往使政策问题建构走向异化。实际上，在追求同一性的同时，分析性思维主导的政策问题建构也追求确定性。张康之和向玉琼看到，在工业社会中，“社会问题可能是自发的，也可能是人为制造的，但只要它是作为问题而存在的，或者说，只要它被认为是社会问题，就是确定性框架中的异质因素，就是一种不确定性。”[1](P.186)就确定性追求与同一性追求来看，工业社会中的政策问题建构可理解为一个寻找特定的不确定性中的同一性的过程。然而，在全球化、后工业化的背景下，复杂性与不确定性反而成为一种社会常态，确定性追求越来越显得脱离现实，对复杂性与不确定性的适应则成了一项现实要求。因而，不确定性不再总是表现为社会问题，政策问题建构需要转而关注那些对人的共生共在构成威胁的因素。在此条件下，如果政策问题建构保持对确定性的追求，就会造成其目标的扭曲，即把发现真实的社会问题置换为寻找不确定性。目标的扭曲为社会的中心对其边缘的控制与支配提供了支持，为政策问题建构权的异化提供了条件。

另外需考虑v关联着3个(3,3,8)-面这种情况。由引理1(6)知此时最坏的情况是v关联着4个6-面,3个(3,3,8)-面,一个(3,5+,8)-面。由引理4知这3个(3,3,8)-面在最坏情况下即两个穷面一个富面(或两个半穷面一个穷面),它们从8-点获得的总权值为由R1,R3.6及最坏3-面8-点情形得

由于分析性思维难以把握人与人之间复杂的、不断变动的关系，所以，在工业社会中，人被看作是相互孤立的，社会则既是由人所构成的，又是与人相分离的，因而是存在于个人之外的一种实体性的存在。在此基础上，人们总是试图在整体层面上对社会进行理性设计，为它制定发展目标，也在整体性的意义上对它进行治理。然而，由于人与人之间的孤立、人与社会之间的分离，这种理性设计往往脱离了个人的实际发展需要，从而使各种社会设置成为压迫人的力量。同时，社会治理者关于社会问题的认识也往往会脱离个人所面对的具体问题，这在社会问题复杂化的条件下越来越明显。可见，由于建立在错误的关于人与社会及其关系的观念基础上，工业社会的建构虽然以人为出发点，但最终走向了对人的压制。然而，一旦在动态意义上把握住了人与人之间的关系，认识到了社会是人的生活与活动空间，我们就会把关注点转移到人的行动上。实际上，社会问题也不是外在于人而存在的，相反，它是由人的行动所引发和制造的，也需要通过人的行动去加以解决。在此基础上，社会治理也就会被理解为一种建构和解决社会问题的共同行动。在全球化、后工业化的背景下，我们需要重点关注的问题在于，如何为社会及其治理建立一种能够适应新的社会现实的共同行动模式。

实际上，公众参与方案即便在行动层面上也没有提出根本性的变革要求，因而，结构层面上的根本性变革对它来说或许是不必要的。然而，当社会问题的复杂化已经要求政策问题建构模式做出根本性的变革时，我们就不得不对既有社会治理体系的结构进行反思。总体上看，人类社会及其社会治理体系在农业社会阶段拥有的是一种等级结构，在工业社会阶段则拥有了一种中心--边缘结构，这两种结构都是建立在不平等关系的基础上的，也都反映了一种不平等关系。虽然相比于等级结构，中心—边缘结构在平等追求的基础上拥有了一种形式平等的特征，但是，在中心与边缘之间仍存在着支配与被支配的关系。可见，如果不在根本上改变社会治理体系乃至整个社会所具有的中心—边缘结构，那么，政策问题建构就会继续成为中心支配、排斥边缘的工具。

“按照德里达的说法，哲学总是围绕着诸如真/假、确定的/隐喻的、实在的/虚构的、经验的/先验的、观察的/理论的、事实/价值、严肃的/非严肃的、客观的/主观的等等无数对立来建构自己的。而第一项总是先于、支配第二项。”[8](P.145)从思维方式上来看，正是在这种形而上学的二元对立逻辑中，人类为世界建构了普遍的不平等关系。在工业社会中占据主导地位的分析性思维并未走出二元对立的逻辑，它对形式同一性的追求以及对差异的排斥在一定程度上为中心—边缘结构的形成提供了动力。如果说只有在承认差异、建立平等的社会关系的条件下才能真正瓦解社会的中心—边缘结构的话，那么，我们就必须走出形而上学和分析性思维的窠臼。同时，在工业社会的治理体系中，也可以识别出社会治理的主—客体结构和社会治理主体内部的官僚制组织结构。实际上，它们都是根据认识论的逻辑和技术理性、工具理性的原则加以建构的，也支持那些符合认识论逻辑或表现了技术理性、工具理性的行动，而排斥其他行动。所以，公众参与方案试图引入的价值理性与政治实践理性等不仅仅是被处于中心的技术专家等人所排斥的，更是被既有的结构及其思维与理性基础所排斥的。可见，这些结构既为技术理性主导的政策问题建构提供了基础，也成了其变革的障碍，而要解构既有的社会治理结构，就要同时改变其思维与理性基础。

近些年来，在公众参与运动中成长起来的非政府组织等社会自治力量已经使既有的社会治理体系及其结构受到了冲击。不过，张康之和向玉琼看到，“既有的社会中心—边缘结构则是制度化的，是由制度来保障的。”[1](P.236)除了保障既有的社会结构之外，民主制度本身也阻碍了政策问题建构模式与社会治理模式的变革。其实，近代以来的社会治理拥有的是一种制度主义的逻辑，几乎所有行动都被要求建立在制度的基础上并受到制度的规范。所以，在民主制度的框架下，整个社会治理都无法摆脱对同一性的追求，政策问题建构也就无法摆脱对分析性思维和技术理性的依赖。“可以设想，对于高度复杂性和高度不确定性条件下的行动而言，面对具体问题的共识和共享理念要高于制度，人们往往是基于这些共识和共享理念而不是制度来开展行动。”[1](P.236)这说明，张康之和向玉琼已经认识到，高度复杂性和高度不确定性的条件已经对制度主义的社会治理提出了挑战。

在此基础上，我们认识到，制度主义的社会治理实际上也是与分析性思维相联系的，当高度复杂性与高度不确定性要求我们转变分析性思维时，制度主义的社会治理也同时受到了冲击。在工业社会中，人们把一系列普遍性的社会设置放置在所有个人之上，并将其作为社会治理和社会活动的最终依据。这些普遍性的设置包括宪法、法律、法规、政策等，它们构成了工业社会制度体系的主要内容。可见，制度主义的社会治理把抽象性、普遍性放置在了具体性、特殊性之上，这充分反映了分析性思维的特征。从内容上来看，制度在理论上被认为是一种社会共识，人们在这种共识的基础上开展行动，而政府则需要促进这种共识向行动转变。也就是说，制度主义的社会治理遵循的是从认识到行动的认识论逻辑，正因为制度、法律、政策等认识上的共识被认为是行动的基础，所以它们也被认为应当先于行动。可见，不论是从形式上看还是从内容上看，制度主义的社会治理都是与分析性思维相联系的。在高度复杂性与高度不确定性的条件下，具体的行动相对于抽象的制度具有了优先性，而且，认识与行动之间的关系也需要得到重新思考，至少我们不能再用过去的认识去对未来的行动做出过多的限定。这不仅意味着社会治理需要从制度主义转向行动主义，而且意味着我们需要转变社会治理中的思维与认知方式。

可见，要应对社会问题复杂化所带来的挑战，就必须在根本上实现既有社会治理体系的总体性变革，政策问题建构的变革是包含在这种总体性变革之中的。其中，思维方式的变革尤为关键。实际上，分析性思维所存在的问题并不在于它本身是错误的，而在于人们把它当作了唯一正确的思维形态。也正因为如此，由分析性思维主导的政策问题建构与社会治理总是无法处理好科学与民主间的关系。正如欧克肖特(Michael Joseph Oackeshott)所看到的，“很少人比帕斯卡更确定地发现，理性主义的意义不是它承认技术知识，而是它没有承认任何别的知识：它的哲学错误在于它给予技术的确定性和它技术霸权的教条；它的实践错误在于它相信使行为变成自觉意识只会有好处而没有坏处。”[9](P.20)也就是说，人类实践所需要的知识是多种多样的，而生产知识的思维方式事实上也并非唯一。然而，由于技术知识被看作一种真理性的知识，理性主义因而也只承认一种知识生产方式。“由于对象决定方法，传统哲学对唯一的终极真理的信仰决定了他们对‘唯一正确方法’的迷恋。现在随着‘绝对真理’偶像的倒塌，获致‘绝对真理’的‘唯一正确的方法’也破落了。在此之后，代之而起的是后现代的多元主义真理观和多元主义方法论。”[8](P.208)在后结构主义、后现代主义等的批判下，分析性思维在很多人那里已经不再被认为是唯一正确的。

泌尿外科患者主要感染部位在于尿路,具有极高的发病率,而引起尿路感染因素如下:①年龄偏大,可随着年龄的增加促使免疫机能发生退行性改变,继而增加感染风险,加上我国空气质量的下降,易引起呼吸道疾病,发生肺部感染症状;②长期留置导尿管,且在执行操作过程中未遵守无菌原则;③合并前列腺增生、神经源性膀胱、尿路狭窄等多种疾病,易发生尿潴留现象,且滋生细菌,增加感染风险;尤其是手术治疗后患者,存在免疫力低下现象,可受多种病原菌侵袭;④住院期间大量应用抗生素可进一步提高病原菌耐药性,从而对疾病治疗效果造成影响;为此在临床上实施有效干预措施尤为重要,有利于减少感染风险,且进一步降低医疗纠纷发生率[3]。

然而，我们也并不认为在某一现实面前任何思维方式都是适用的。实际上，把分析性思维当作唯一正确的思维方式的做法忽视了思维方式与现实之间的关系。我们看到，工业社会在总体上具有低度复杂性与低度不确定性的特征，各领域之间也相对封闭。在此条件下，倾向于静态地、孤立地考察其对象的分析性思维对现实具有一定的适用性，因而也发展成了工业社会中的主导思维方式，并获得了良好的认识效果。然而，20世纪后期以来，随着现实条件的变化，分析性思维逐渐陷入了困境。“事实上，在社会高度复杂性和高度不确定性条件下，认识论为我们设定的既有认识和把握客观世界的程式，已经无法达致过往曾经给予我们的认识效果。这就决定了，我们不能囿于分析性思维规划的认识路线，而是需要在符号学既有的探索基础上，去发展出一种相似性思维。”[10]可见，面对不同的现实，我们需要不同的思维与认知方式。当我们的社会在总体上呈现出高度复杂性与高度不确定性的特征时，我们需要发展出一种相似性思维以作为主导的思维与认知方式，以至于政策问题建构模式与社会治理模式都需要在此基础上加以重建。

然而，近些年来，公众参与的实践告诉我们，这一方案并没有使政策问题建构摆脱困境，反而产生了许多消极后果。显然，并非所有政策问题建构都适合引入公众参与，因而需要明确公众参与的适宜范围与恰当形式。托马斯(John Clayton Thomas)认为，“为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入随机性的理论观点，即将公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式的过程。”[6](P.28)就公众参与的实现来说，随机性的理论观点是具有一定合理性的，不过，它需要政府去加以落实。“因此，政府的任务就是平衡及时决策的需要和参与的需要，同时制定出采纳未来参与者提出的相关意见的标准。”[7](P.48)这样一来，我们就清楚地看到，由技术专家主导的政府在公众参与中占据着中心地位，不仅参与的过程是由政府主导的，而且参与的范围、形式和标准也是由政府确定的，甚至连是否需要参与也是由政府决定的。在此情况下，政策问题建构的科学路径实际上并没有受到根本性的动摇，而公众参与反而成了为技术专家的政策问题建构提供合法性的工具。

三、在合作行动中进行政策问题建构

分析性思维倾向于对其认识对象进行孤立的、静态的考察，往往通过分析、抽象等方式去寻找表象背后的普遍性与同一性的实质性内容，并在此基础上去为事物确立秩序。然而，复杂社会问题往往涉及人们之间复杂的关系和持续的互动，因而本身也在不断发展变化。在持续变化的过程中，我们难以把握社会问题中存在的普遍性与同一性的实质性内容，因为它们往往是无法抽象而又性质多变的，并不存在一个确定不变的实质。在此情况下，把握社会问题所涉及的特定关系及其变化历程和所处情境或许比把握社会问题的所谓实质性内容更为重要。显然，通过静态的观察视角和孤立的考察方法，我们是难以把握复杂社会问题所涉及的关系及其历史与情境的。因而，据此形成的认识也必然是片面的、滞后的，以这种认识为基础的政策问题建构往往难以反映真实的社会问题，更无法在把握人类社会的主题和发展方向的基础上去界定政策问题。

可见，公众参与并没有为社会问题复杂化条件下的政策问题建构困境找到出路。相反，在公众参与方案中，“对于政府而言，可能唯一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与，而不是鼓励参与”[7](P.48)在实践中，公众参与方案的理论目标并没有得到实现，实际上也无法实现。因为，正如张康之和向玉琼所深刻指出的，“公众参与运动仍然没有改变政策过程背后的治理结构，更未触动既有的社会结构。所以，并未在政策问题建构方面如人们所期望的那样真正实现民主化。”[1](P.217)可见，公众参与方案所意味着的只是行动层面上的变革，并未触动既有社会治理体系的结构及其基本构成。其实，如果既有的官僚制组织模式、民主治理框架以及社会的中心—边缘结构等行动赖以进行的社会设置没有得到改变的话，那么，行动上的变革是无法实现的。公众参与的方案恰恰是以对既有政治体制和既有社会治理模式的基本认同为前提的，这决定了其所能带来的积极变革必然是有限的。所以，公众参与方案所代表的只是一种在工业社会的治理框架下对既有的政策问题建构路径进行补充性修改的努力。在一定程度上，它并不是直接基于社会问题复杂化的现实而提出的，也无法应对社会问题复杂化的挑战。

正如张康之教授所看到的，“我们的社会中存在着各种各样的问题，但是，在所有的问题中，人的共生共在是一个最为基本的社会主题”[11](P.1)。实际上，当我们发现人与人之间不是相互孤立的，而是相互依存、紧密联系的时候，就不难认识到人的共生共在。然而，在分析性思维中，人们却是无法认识甚至无法容纳人的共生共在的。在高度复杂性与高度不确定性的条件下，人类的整体性生存压力陡增，人的共生共在已经成为我们不得不面对的主题。在这种情况下，包括政策问题建构在内的社会治理行动也必须要以人的共生共在为目标，并在此基础上重建行动模式。“在全球化、后工业化背景中，人的行动既受社会的高度复杂性和高度不确定性的规定，也受人的共生共在的目的性所界定。面对这两个方面的要求，唯一的选项就是合作行动。”[11](P.178)张康之和向玉琼认为，要实现人的共生共在，政策问题建构就需要在合作行动中进行。而且，在寻找政策问题建构的趋势时，他们也发现，20世纪后期以来，非政府组织的兴起与网络空间的发展等已经使社会治理显露出了走向合作的某些端倪，也使政策问题建构的中心—边缘结构呈现出了向网络结构转变的趋势。在此基础上，张康之和向玉琼预测到未来的政策问题建构将在合作行动中进行。就目前来看，社会治理中的合作迹象在很大程度上还是在社会问题复杂化的条件下自发出现的。然而，由于把握住了人的共生共在的时代主题，张康之和向玉琼提出了自觉地走向政策问题建构的合作模式的要求。

在工业社会中，政策问题建构是由单一的主体承担的，这一主体无法逐一考察大量而多样的社会问题，因而只能对它们进行统一处理。在此条件下，往往只有那些结构化的社会问题才能得到政策问题建构主体的关注，并有机会转化为政策问题。随着社会问题的复杂化，越来越多的社会问题表现出迅速变动的特征，因而难以实现结构化。所以，有机会转化为政策问题的社会问题就显得十分有限，同时，政策问题建构者的注意力则成为一种稀缺资源，以至于人们不得不通过各种方式去进行争夺。实际上，在人的共生共在的主题下，每个人都需要投入到行动中来，人们既不能逃避自己的社会治理责任，也不能阻止他人对社会治理活动的参与。当每个人都成为社会治理的行动者时，政策问题建构的注意力资源就会丰富起来。因而，每一个重要的社会问题都会得到关注，都会得到是否应转化为政策问题的考量。在此条件下，由于政府需要更多地为其他社会治理者提供服务和引导，更多地关注那些长远的和宏观的事务，而非直接处理具体的社会问题，所以，其政策问题建构的主要内容也会发生变化。当然，我们也相信，只有在相互承认、相互包容的基础上，或者说，只有在实质平等的基础上进行合作，人们才愿意积极地参与到行动中来。

2.3.9 出院指导 ①出院后注意休息，避免重体力活动。②禁止盆浴及性生活2个月，根据手术情况告知患者复查时间。③保持伤口敷料干燥、清洁。1周后可去掉敷料行淋浴。④指导进食高蛋白、高纤维素、易消化的饮食，多吃蔬菜水果保持大便通畅。⑤告知患者如有腹痛、出血或伤口感染征象及时来院就诊。

在由分析性思维主导的政策问题建构模式中，政策问题建构在很大程度上被看作了主体对客观存在的社会问题进行揭示的过程。因而，政策问题建构必须如实地反映真实的社会问题，以便于人们根据客观现实提出的要求去制定政策。所以，政策问题建构成了一项科学认识活动，人们是否参与也往往需要根据它是否有助于科学认识而定。然而，在高度复杂性与高度不确定性的条件下，对客观世界的如实反映变得不再可能。“这样一来，也就无法从‘是’中推导出‘应当’，反而直接摆在人面前的就是一个‘应当’与‘不应当’的问题。”[10]当我们对“应当”的考虑优先于对“是”的考虑时，就不仅还原了政策问题建构的政治属性，而且发掘了政策问题建构的道德属性。在对“是”的追求中，工业社会的治理体系祛除了道德因素，从而使人成为一种抽象的工具而丧失了完整性，也使政策问题建构失去了道德关怀和对人类命运的应有关注。相反，在关于“应当”与“不应当”的道德思考中，行动者能够逐渐实现道德自觉，并在此基础上与其他行动者建立一种伦理关系。在伦理价值的支持下，人们会逐渐形成对人的共生共在的深刻理解，从而在政策问题建构行动中自觉地走向合作，并把那些不利于人的共生共在的因素建构为政策问题。实际上，也只有恢复了道德属性的完整的人，才能在面对迅速变化的社会问题时积极主动地做出随机选择和灵活反应。

在对近代认识论的反思中，人们也发现，现实并不是直接呈现给我们的，对现实的认识无法脱离符号。在符号学的视野中，张康之和向玉琼看到，20世纪中后期以来，高频流动的符号已经与客观现实相分离，这使人们无法通过控制符号而控制政策问题建构，一切权威的基础都将被摧毁。“这样一来，政策问题建构将不再是一个在宏大的符号体系中建构理性符号的过程，而是由多元化的行动者赋予符号以意义的过程。”[1](P.236)也就是说，当意义丧失了客观依据时，每个人都可以为符号赋予特定的意义，以至于人们会更清楚地认识到，“事实上，是权欲给予人们和制度这样的想法：他们能代表别人说话并超越异己”[12](P.2)。因而，没有人可以代表其他人去为符号赋予意义，政策问题建构将会成为一个具有充分开放性的主观建构过程。当然，要实现政策问题建构并解决社会问题，就必须形成共同行动，这就要求行动者具有相同或相近的意向性。在工业社会的治理活动中，这种相同的意向性是在技术理性、工具理性的霸权地位及其内在标准的单一性基础上确立的，也是在中心对边缘的支配与控制中形成的。现在，这种形成共同行动的方式已经失去了基础，人们只能在相互承认、相互包容的基础上去形成共同行动的一致意向性。

当然，我们并不是要求政策问题建构只关注“应当”与符号而忽略“是”与现实，因为这同样是一种片面的、简化的观点。实际上，在社会问题复杂化的条件下，我们对“应当”的思考、对意义的赋予都只能在具体的情境中根据具体的现实而做出，它们是无法完全分离的。“复杂性是不可简化的。这正是从系统范式中推论出来的东西。它之所以复杂，因为它迫使我们把在简化/化归的原则的框架内互相排斥的概念连接起来……”[3](P.219)所以，在社会问题复杂化的条件下，行动者需要在政策问题建构过程中运用一种能够把握总体性的思维方式。张康之教授认为，“在相似性思维中，想象、类比、比喻等必然包含着主体所在的情境，诸如他们生活的气候、生存条件、情感、心境和感官体验等，都会发挥作用。所以，相似性思维是包含着总体性思维，它不会刻意剔除那些与人密切联系在一起的因素。”[10]可见，政策问题建构的合作模式既需要在相似性思维的基础上才能获得真正的理解和正确的建构，也需要求助于相似性思维才能适应高度复杂性与高度不确定性的现实。因而，我们认为，政策问题建构的合作模式应当是由相似性思维主导的，它与既有政策问题建构模式的区别不仅体现在其行动的出发点、目标和模式上，还体现在其主导的思维方式上。

实际上，人类社会正在经历的是一场总体性的变革运动，某一方面或层面的变革既会要求其他方面或层面的变革，也会引起其他方面或层面的变革。对于政策问题建构来说，行动模式的变革和思维方式的变革都从属于社会问题复杂化的现实所提出的总体性变革要求，两者是相互影响、相互促进的。例如，人们会在合作行动中获得新的经验，并在此基础上积累起新的知识、建构起新的知识体系，从而为思维方式的变革提供基础和动力。欧克肖特在批判政治中的理性主义时发现，政治活动中不仅存在着技术知识，还存在着实践知识。而且，“技术知识在教与学这两个字最简单的意义上可以教与学。另一方面，实践知识既不能教，也不能学，而只能传授和习得。它只存在于实践中……”[9](P.10)在分析性思维中，技术知识被认为是可以脱离开经验而得到建构的，所以也能够脱离具体的实践而得到传播，并在理论发展中得到积累。因而，技术知识也主要由专家进行生产，并往往由专家所掌握和控制。实际上，知识不仅难以脱离开经验而得到建构，反而需要在实践中加以积累。而且，合作行动会更多地表现出对实践知识的需要，既有的技术知识也需要经过转化才能运用于合作行动中。在此条件下，每个行动者都会在行动中不断改善和调整其自身的知识结构，以至于人们虽然会在具体的行动中因为知识结构的差异而扮演不同的角色，却不会分化出一个专家群体。这种对新的知识的生产不仅提出了转变思维方式的要求，而且为思维方式的转变提供了基础。总体上看，《政策问题建构权的历史演进》一书对政策问题建构的发展趋势的判断是基于现实而做出的，要应对社会问题复杂化带来的挑战，我们就需要自觉地走向政策问题建构的合作模式。

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