0 引言

党的十九大报告指出，生态文明建设是功在当代、利在千秋的事业。进入新时代，我国人民生活水平不断提高的同时，治理环境污染的公民意识也不断提高，要求实现经济社会生态全面均衡协调发展，建设更加宜居的生活环境。同时，十九大报告也指出要构建多元主体治理体系，打造共建共治共享的环境治理格局，而参与式环境治理是新时代对美丽中国的必然要求。

随着我国经济的发展，环境问题层出不穷，特别是以工业生产为主的地区。这些地区的环境问题往往不是单一的，而是与其他问题相互交织，如产业升级、生产安全等问题。这些地区的环境治理，因涉及到较多的利益群体，整治行动往往举步维艰。实践证明，要在这种困局下找到出路，必须坚持参与式环境治理模式。

佛山市位于珠三角腹地，是珠三角地区重要的经济增长点。而南海区作为广佛同城核心区之一，在经济发展和环境保护等方面的影响更为重要。佛山市作为世界制造业工厂，村级工业园为其发展奠定了坚实的基础。改革开放初期，南海支持全民创业致富，掀起了民营经济的第一次热潮。1992年，南海通过集体土地股份制改革，村级工业园给南海农村集体的工业发展带来了繁荣。“南海模式”也先后在中山、东莞等地得到推广发展。但是，这个时期的民营经济多为技术较为简单的皮革、陶瓷等制造业。直到现在，南海不少村级工业园都还保留着这些产业形态。随着时间的推移，曾经无比辉煌的村级工业园却成为了佛山推进新型城镇化、镇村现代化发展的一大阻碍，环境污染问题突出，对它们的整治改造迫在眉睫。

1 文献综述

对于基层环境治理，许多学者从参与治理主体的角度进行了分析研究，具体分为四类：第一类从基层政府的角度分析，主要是强调政府的作用；第二类从基层精英的角度分析，认为基层精英可以成为环境治理的中坚力量；第三类从村民群众的角度分析，认为村民自治可以结合当地实际来解决环境问题；第四类从多元治理主体协同角度分析，认为政府、市场和社会的力量缺一不可。

从基层政府角度的研究认为，我国基层治理的关键是要使基层政府的法律地位得到强化，地方发展的差异性要结合各地实践要求来制定治理模式，而当前农村治理偏向“简约治理”，这种模式是农村基层治理弱化的表现，应该从“控制型”向“服务型”转换。(黄宗智(2008)[1]、李东雷(2014)[2]于建嵘(2015)[3])

从农村精英治理角度的研究认为，非体制精英是加强对农村治理力度的重要参与群体，使农村治理由直接治理转变为间接治理，农村精英政治由一元政治精英向多元精英治理转变。(卢福营(2008)[4]、黄博(2012)[5]、付翠莲(2016)[6])

由图3d可见，花期冰冻日数呈显著减少的趋势，倾向率为0.3 d/10 a，且通过了α=0.01的显著性检验。1954—2010年平均低温日数为0.7 d。其中，1954—1960年平均低温日数为1.9 d，较平均值偏多1.2 d；1961—1970年降水日数为1.2 d，较平均值分别偏多0.5 d；1971—1980年降水日数为0.7 d，与平均值持平；1981—1990年、1991—2000年、2001—2010年降水日数分别为0.3、0.4、0.1 d，较平均值分别偏少-0.4、-0.3、-0.6 d。

场地仅钻孔（CK1、CK3～6、CK9～10、ZK1～3、ZK5～8、ZK11～20） 有揭露，揭露层厚0.50～3.81m，平均厚度1.82m；层顶高程-0.70～2.50m，层顶深度 1.30～4.30m。

政府的作用是有限的，镇内各村民、部门要负起主体责任。政府试图通过引入社会资本，推动村级工业园的改造升级。为充分调动社会各方治理力量的参与热情，南海区政府设立了1 700万元专项资金，用于向社会购买村级工业园治理服务。2016年，南海区还成立了全国首支环境服务队，并对环境服务站进行初步试点。另外南海区还通过实施《佛山市环境违法行为举报奖励办法》来推动社会个人的参与，鼓励群众积极举报环境违法行为。以前南海区的环境治理都是从大企业、高污染的重点行业着手，这一阶段主要以村级工业园整治为主，改变了以往的分散式治理模式，开始小范围地引入参与式环境治理模式，也这在很大程度上弥补由政府单一部门治理的缺陷。

从村民群众治理角度的研究认为，要建构多层次、多类型、多样式的村民自治实现形式体系，村民自治需要解决在新的政治经济背景下的运行机制问题。(杨嵘均(2009)[7]、徐勇(2014) [8])

这一阶段是南海区村级工业园环境治理从无到有的阶段。这一阶段的治理主体主要是政府，其他市场主体参与不足，治理的主要着眼点是“节能减排”。2006年，南海区政府和相关镇政府开始实施节能减排行动，对高污染、不合格的小型企业进行关闭处理。

目前，佛山市南海区村级工业园的生产与大环境下的产业升级趋势不相协调，南海传统产业比重较大，制造业发达，这是南海经济发展的突出特点，这种不容轻易放弃的优势恰恰也是困扰南海区的一大难题。新常态下必须坚持创新驱动战略进行整改是南海工业园可持续发展的必然要求。

2 佛山市南海区村级工业园环境治理的实践

总的来说，以上四种研究都是基于参与式治理的角度。基层环境治理是一项复杂的社会公共事务，必须结合政府、市场和社会的力量来弥补单一主体在基层环境治理中的不足和缺陷。在我国基层环境治理中，环境治理主体主要是当地政府，其他参与治理主体力量单薄。本文以佛山市南海区为例，分析研究多元主体参与治理对基层环境治理的重要作用，进而促进政府、市场和社会之间的良性合作。

2.1 南海区村级工业园存在的问题

2.1.1 投入产出低，产业低端化

目前，南海区共有685个村级工业园，驻扎了大约3.9万家工业企业，占地总面积达142 429.01亩，占了南海区现状城乡建设用地总面积的20.44%。其中，占地面积30亩以上的村级工业园有586个，占村级工业园总数的85.55%；占地面积30亩以下的村级工业园99个，占村级工业园总数的14.45%。土地利用率低。调查数据显示，南海区村级工业园平均容积率为0.49，园区内建筑以低矮平房为主，可重复利用的数量极少，制约了整个镇村的规划发展。

南海区的村级工业园为数众多，但大都是以传统制造业为主，产业的层次不高。加上优质的企业大多选择搬离原工业园区，村级工业园的准入门槛又比较低，所以产业的质量一直提升不上去。调查资料显示，南海村级工业园内无牌无证的企业超过4 200家，占园区企业的23%。

2.1.2 环保问题严重，安全生产隐患较多

村级工业园低端产业的发展，废水、废气、废渣乱排放现象比较严重。社会治理的基层管理人员缺失，社会治理主体不完善，治理力度不大，导致了整体的治理成效甚微。生产主体的短视行为，使环境污染成为了与村级工业园生产相伴而生的副产品。

村级工业园早期缺乏科学的土地利用规划，土地利用布局分散，园区整体的建设水平低，严重影响了村级工业园的生产生活环境和投资环境。生产区与居住楼混在一起，成了村级工业园存在的形态，加上管理的缺位，安全生产事故多发。数据显示，过去五年南海区70%的安全生产事故都来自村级工业园。

2.2 南海区村级工业园环境治理实践

南海区环境污染问题起源于20世纪末，当时正是村级工业园蓬勃发展的黄金时期。以经济建设为中心是当时经济社会发展的至上理念，环境保护问题被视为无关紧要。进入21世纪后，人们渐渐感觉到，工业的发展使原来的绿水青山已不复存在。2008年前后，南海进行“三旧改造”，开始对环境治理投入关注。村级工业园作为南海经济发展的历史功臣，安全生产问题和环境问题渐渐成为了阻碍它们继续前进的重要因素。直到2014年，佛山市才出台对村级工业园进行综合整治的政策，南海村级工业园的环境治理也随之进入新的轨道。南海区村级工业园关于环境治理的实践可分为以下三个阶段：

根据单因素实验的结果，选择8个因素中对荸荠皮得率直观影响更大的5个因素为实验因素，每个因素4个水平，设计五因素四水平的L16(45)正交实验方案，并按照此方案安排实验，重复2.2的操作.

2.2.1 2014年以前，以政府治理为主

从多元主体协同治理角度的研究认为，农村社会组织、民众的自治能力有所提高，“一元”的治理主体要向“多元”转变，做到治理结构多元化和治理主体精英化，农村治理转型需要对政府内部权力关系及对政府、市场和社会关系进行重大调整。(俞可平(2004)[9]、于建嵘(2007)[10]、项继权(2016)[11])

这一阶段禁令关闭的企业，不仅为所在村小组腾出了新的建设用地，缓解了用地紧张的难题，还在一定程度上对基层环境治理投入了资源，减少了村级工业园对环境的污染。但这一阶段只是针对部分小型污染企业进行的整治，整个园区乃至南海区的环境污染问题并未得到根本性的解决。村级工业园的低效生产是普遍性的，只关闭极少的一些企业仍然对环境污染的治理于事无补，这些地区的环保问题依然突出，并且存在不少的安全隐患。企业在治理中处于被动的地位，没有积极地改变自身发展战略，也没有与政府在环保工作中形成良好的协同治理关系。并且本阶段对关闭企业的员工并未采取妥善安置的措施，这显然导致群众参与的缺失。

2.2.2 2014-2016年，政府治理与企业治理相结合

(1)注重规划，从源头上控制环境质量。从2014年到2016年，南海区先后颁布了一系列新的《工业园区土地利用规划书》和《村级工业园改造指导书》，要求在源头上对村级工业园进行治理，不符合环保规定的企业要进行整改直至关闭。根据《村级工业园改造指导书》的相关意见，南海于2016年年底前对全区38个村级工业园进行了环境整治和产业升级；另外将十多个到租期的低产值村级工业园全部进行拆除重建，并将其作为整治改造的试点，带动村级工业园改造提升。村级工业园的改造提升分两种类型：一种是产业转型升级，一种是综合整治。产业转型升级是以“三旧”改造和招商为抓手，优化提升产业质量，引入高端高效益产业；综合整治主要以环境综合整治为抓手，严格环保准入条件，完善园区环境，优化园区现状功能等。

这一阶段将政府治理与企业治理相结合，治理主体主要是政府和企业，治理模式由单一治理开始转向综合整治。 2014年，南海成为广东省唯一的新一轮深化“三旧改造”综合试点，村级工业园改造项目首次被纳入这个改造试点的范畴。2015年，南海对于环境治理的方向从大企业、重点行业转向流域治理和村级工业园的治理。2016年4月23日，南海区村级工业园发生了一起消防事故。事发后，佛山市委市政府高度重视，要求对村级工业园进行全面整治，将安全生产纳入到南海区村级工业园的治理范围内，这是环境治理在本阶段的一个转折点。这一阶段主要的做法有：

“4.23”事故后，南海区出台了村级工业园安全生产综合整治工作方案，提出了“安全+环保+产业升级”的改造思路，对村级工业园进行“全覆盖”整治。加强对工业园区违规行为的监管，推动落实企业的主体责任。此外，南海还制定了相应的绩效管理制度和奖惩约束机制，在每个镇街设立检查站、将绩效结果纳入干部的任用考核指标，还将企业的行为与用地、信贷相挂钩。

(2)鼓励参与，实现环境多元主体共治。南海政府设立了村级工业园综合整治提升工作领导小组，小组下设环境整治专责组、安全生产整治专责组等六个小组。这样就落实了政府对村级工业园环境治理的职责。2014年，南海创新了“公安+环保”联合执法方式，不再将治理环境的责任限制在环保部门之内，而是联合公安部门开展较为强势的执法活动，以“公安+环保”模式严厉打击环境污染违法行为。2016年南海区还成立公安环保联合执法办公室，并成立情报中心，共同研判、侦查环境违法犯罪案件。

在关税普遍存在和全球经济一体化的大背景下，尽管一些国家或地区的自由贸易园区依靠自身的特性发展形成了离岸金融服务等功能，但全球自由贸易园区的基本功能几乎都是“制造加工+转口贸易”。此外，便于被视为“在关境之外”，自由贸易园区通常选址于具有离岸地理优势的海港城市，形成了“一线放开，二线管住，区内自由”的海关监管特性。

2.2.3 2017年后,多主体参与式治理

这一阶段的治理以“共享”为理念，形成了多主体参与式的环境治理模式，开始将村级工业园地域内村民的经济利益纳入到综合整治评估范围内，减少村级工业园生产的外部性成本，以此降低村级工业园整治的外部压力。这一阶段也开始引入大数据来监控环境污染情况，在政府网站上及时公开污染处罚信息，加大执法力度，力求做到公开、公正、透明。

(1)网络大数据提高治理效率。在网络传媒大时代背景下，大数据的开发利用是进行环境治理的一项新尝试。2017年，南海全面推开村级工业园环保整治“三年行动方案”，为此委托第三方机构设计了一套村级工业园企业环保大数据监管平台，提高了监控结果的时效性、准确性和真实性。该平台将为村级工业园环保升级导入智能操控系统，有利于监管部门实现更加有效的监督，同时为指导村级工业园的产业调整提供了依据。

西双版纳热带雨林国家公园保存了地球最北缘的热带雨林生态系统,是我国唯一保存有大面积完整热带雨林的地区,生物资源丰富。1958年，西双版纳成立了自然保护区， 1986年，经国务院批准为国家级自然保护区。1996年省政府提出生态保护并适度旅游开发为双重任务开展国家公园模式探索。1999年西双版纳自然保护区成立生态旅游管理所。各景区全面走向引资合作、委托经营或租赁模式。

(2)“共享”理念推动群众参与。南海区将村民的利益放在村级工业园整治升级中，采用一种不同于以往“一刀切”的做法——成熟一片改造一片，建好一片回迁一片。这种模式的好处在于，企业无需一次搬走，在改造过程中，保证村民的经济收入少受影响，同时也保证了社区内的优质企业不会流失。这种开发模式兼顾了效益和质量。在基层农村，改革要获得支持、减少阻力，需要这样一种共赢的思维。在土地开发利用方面，先由经联社带头，保证经济社租金收入的前提下，推动经济社参与进来。将群众满意度纳入村级工业园环保工作评价中，突出“共享”理念对环境治理的重要性。

3 参与式基层环境治理模式的建构

3.1 突出政府在参与式治理中的主导作用

政府是国家和社会治理的核心力量。在参与式基层环境治理中，政府应出台相应的治理法规，制定相关的环保协同政策，确保治理过程有法可依、有章可循，加快形成生态环境治理体系现代化和治理能力现代化。为体现治理的专业化与科学化，可雇用专业的环境顾问，组织环境服务队上门对企业提供诊断和咨询，为企业的综合治理献计献策。鼓励与支持环保非政府组织的发展，定时组织这些第三部门到各镇村中开环境宣讲会，介绍生产短视行为对生活环境潜在的威胁，转变企业生产以经济效益为主的旧观念。鼓励村级工业园创新生产方式，对改造成功的企业实行减税优惠政策。除了这些温和的方式，还要加强环境执法力度，以严厉的执法逼迫企业进行整治，助力村级工业园区环境整治。“环保警察”“环境服务队”等治理模式提高了环境执法效率，减少了环境执法纠纷。对不进行整治或迟迟未采取治理行动的违规园区及其企业，一概依法进行罚款处理或予以关闭处理。

3.2 突出市场环境治理的主体地位

市场在资源配置中起着决定性作用。村级工业园区的整治，无论是产业升级，还是环境治理，企业的作用都应得到彻底的发挥，而不能仅仅依靠政府有限的作为。村级企业在制定战略方针时，应着眼未来理性决策，合理利用有限的资源。在园区规划层面上，利用现阶段政府对消防投入的资源，重新合理规划土地资源，使生产区与生活区明显分开，减少生产对生活环境的污染。在企业生产层面上，开展环境保护、产业升级等综合治理，做到从源头上遏制环境污染的发生。在具体实践层面上，参与式治理还要求打破地区或部门之间的壁垒，引进先进的治理理念和方法，实现治理信息的自由流通。

座谈会上，双方共同审阅了“平安西江”行动计划，下一步将继续深化共建“平安西江”行动。共同携手推进5个方面的行动：基于大数据和互联网技术，打造“智慧西江”，积极推进西江可视化和智能化建设；统筹西江沿线各要素和相关职能部门，协同建设“协同西江”，实现西江一体化发展与管理；坚持生态文明优先，建设“绿色西江”，建立健全促进西江绿色发展的保障机制以及预警、监控与应急体系；注重文化建设，挖掘和构建西江文化，融合自然、社会要素，打造“文化西江”，助推西江文明建设和旅游发展；建立健全全方位沟通协调联动机制，搭建信息共享平台，实现西江流域数据、建设、服务共享，打造西江安全命运共同体，建设“共享西江”

3.3 形成良好的社会舆论氛围

参与式治理要求相对宽松的公民社会环境。环境治理特别是基层的环境治理，要紧跟时代发展的步伐。网络新媒体时代，监管与治理可以利用大数据、云计算来提高效率。环保非政府组织不仅可以为基层环境治理提供必要的人力物力资源，而且可以动员社会公众参与到环境治理中去。结

魏某,女,55岁。咳嗽病史近8年,每冬季发作,夏季自愈,发作时,昼轻夜重。不能入眠,痰多而稀,患者患病多年,经多处中西医治疗,不见效果。舌尖呈红,苔薄白,脉弦较细。采取小柴胡汤加减方进行治疗。处方:柴胡12克,黄芩9克,半夏12克,党参10克,五味子9克,炙甘草9克,细辛4克,生姜12克,大枣6枚,水煎服,服上方3剂,即能人睡,连服7剂,咳嗽好转,连服数剂。病愈。

合广大民众的力量与专家学者的理论优势，建立线上平台(即环境服务超市)、线下站点(即环境服务站)、环保顾问等专业化环境服务新体系，形成全方位治理服务新格局。参与式基层环境治理，既要重视村级工业园的生产效益，又要兼顾当地民众的社会效益，只有这样，才能建立新时代“共建共享共治”环境治理格局。

可持续发展指标体系是一个由多方面指标组成的复杂体系，指标的选取应该能够适当反映各地区在经济、社会、人口、资源、环境生态和科技教育等方面的基本状况，并能满足不同时期和不同地区对比分析的需要。为了保证指标体系的合理性，在制定过程中遵循科学性、综合性、代表性、可操作性、时间序列数据可比性等原则。

参考文献：

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[2]李东雷. 新农村建设中农村治理模式的构建思考[J]. 农业经济,2014(12):36-37.

[3]于建嵘. 如何提高乡村基层治理能力[J]. 国家治理,2015(41):58-61.

[4]卢福营. 治理村庄:农村新兴经济精英的社会责任——以浙江省永康市的私营企业主治村为例[J]. 社会科学,2008(12):55-63+183.

[5]黄博,刘祖云. 精英话语与村民诉求——对乡村精英治理现象的双向透视[J]. 求实,2012(3):82-85.

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[10]于建嵘. 新农村建设需要新的农民组织[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2007(1):6-8.

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