一、行政机关负责人出庭应诉制度的历史演进

2015年《行政诉讼法》确立的行政机关负责人出庭应诉制度并非是完全新兴的制度，其最早可以追溯至1999年8月陕西省合阳县政府与县法院联合颁布的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，该文件明确规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”，行政机关负责人出庭应诉制度自此正式登上历史舞台，此后江苏、河南、四川等地均陆续实施了该制度，并出现了著名的“南通现象”与“海安样本”。

该制度在实施过程中取得的成效引起了国务院的关注，2008年国务院公布的《关于加强市县政府依法行政的决定》第22条规定，要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。该规定的出台是中央对行政机关负责人出庭应诉制度在地方实践的首次认可，但是此时只是“鼓励”“倡导”，并未以义务的形式予以规定。随着社会的发展，国务院于2010年印发了《关于加强法治政府建设的意见》，该意见第25条规定，对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。此时，对于重大行政诉讼案件，行政机关负责人出庭应诉已经成了义务性规定。在此背景下，最高人民法院同年印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》的通知第8条规定,要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。此时，最高院通过对法院提出要求的方式进而积极推动行政机关负责人出庭应诉制度在全国范围内贯彻落实。

至此，虽然行政机关负责人出庭应诉制度得到了国务院及最高院的认可，2015年《行政诉讼法》以法律形式规定了该制度，这个源于地方政策改革的实践正式上升为一项新的国家制度。

二、行政机关负责人出庭应诉制度的实践困境

行政机关负责人出庭应诉制度至今已经贯彻落实两年有余，这就使我们拥有了足够多的样本去审视过去两年来该制度的实施现状。毫无疑问，在地方的大力推动并严格考核下，其已经取得了一定成效，但是它在实施过程中所存在的问题也不容忽视。

村部作为农村基层的核心枢纽，理应人来人往、人气满满。可现实是，即使拥有这么好的硬件设施和服务资源，村部人气依然低迷，这种现象值得深思。分析其原因，主要在于一些村干部观念落后，还停留在“关门服务、闭门管理”的模式。结果就出现了一边是村部供给“真货实料”，一边是村民需求“与时俱进”，两者不能有效衔接起来，村部“看上去很美”，村民不“买账”，村部的服务民生、联系民情、凝聚民心的功能大打折扣。

(一)行政机关负责人出庭应诉主体不规范

行政机关负责人出庭应诉制度要求在行政案件的审理过程中，行政机关的正职或者副职负责人出庭应诉，但是在实践中却鲜少见到符合法律规定的正职或者副职负责人出庭应诉。笔者在某法院调研期间发现，只有一个案件是局长出庭，但是其却一言不发，并有十几位“旁听学习人员”陪同，其余的案件均由负责人委托的工作人员外加代理律师代为出庭。

此外，笔者在阅读简易程序的裁判文书过程中发现，与普通程序审判的案件相比，简易程序案件中行政机关负责人一般不会出庭，只会委托其单位的工作人员出庭。在行政复议案件涉诉时，维持原行政行为的复议机关作为共同被告时，在实践中其负责人一般不会出庭，但是这与新《行政诉讼法》的规定并不相符。

(二)行政机关负责人出庭应诉制度目的达成不能

笔者在调研时发现，即使行政机关负责人出庭参与了审判，但绝大多数都是一言不发，由身边的工作人员或者代理律师参与到具体的法庭调查及辩论的过程中，这种出庭使得该制度流于形式。此外，在出庭案件上，行政机关负责人也会严加筛选，确定败诉的案件行政机关负责人不会出庭。

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(三)行政机关负责人出庭应诉状况地域差距明显

行政机关负责人出庭应诉率也呈现出较强的地域性，不同区域之间的出庭率差距较为悬殊，出庭率一般与经济发展水平成正比，经济发展水平越高，出庭率就越高。经济较为发达的城市法治化程度也相对较高，对相关的法律制度也更为重视，也会积极设立相应的考核指标。如苏州市政府在依法行政考核内容及考核标准中即规定行政机关负责人出庭应诉率低于85%的，扣1分，低于75%的，扣2分，而其他事项则很多是以0.5分为扣分起点，由此可以看出苏州市政府对行政机关负责人出庭应诉制度的重视程度，其高出庭率也就不难理解。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的反思

新《行政诉讼法》的出台使得行政机关负责人出庭应诉制度从一项地方政策上升为了一项法定制度，该制度自此已具备了合法性基础，但是该制度在两年多实施过程中所呈现的问题又不得不使人反思该项制度设立的合理性与必要性。回首该制度从无到有、从地方政策实验到国家法定制度的整个过程，舆论在整个过程中起了很大的推动作用，使得公众逐渐忽视了行政诉讼本来的价值所在。

这种情形下，不仅促进纠纷解决的目的实现不了，还易于激化矛盾，给原告以行政机关享有特权、法院与行政机关“沆瀣一气”的错觉，十分不利于纠纷的彻底化解。

(一)必要性分析

公民之所以大费周折提起行政诉讼大多是认为自己的利益(或人身利益或财产利益)受到了行政机关的侵犯。现阶段，行政诉讼纠纷类型集中的领域均是社会改革转型时期利益纠纷较为普遍的领域。

自工业革命以来，政府经历了一系列的角色转变，但总体趋势是政府职能逐渐扩张，并渗透到社会生活中的各个领域。自此，行政权逐渐介入到社会生活中的每个领域，国家的管理、监督与控制职能日益强化。

我国社会转型期的根本特点决定了行政纠纷类型化的不可避免，而行政纠纷的类型化又决定了少数行政机关承担了大多数的被告职责，因此笔者认为是否有必要在所有的行政案件中都要求负责人出庭应诉就值得探讨。少数行政机关成为了大部分行政诉讼中的被告，在此种前提下，如果要求每个案件中的行政机关负责人均需出庭应诉并不具有现实可操作性，事实也证明符合法律规定的负责人出庭的案件也是寥寥无几。因此，行政纠纷的类型化与集中化决定了并非所有的行政案件都需要行政机关负责人出庭。

(二)可行性分析

其次，行政机关负责人出庭应诉的法律属性亟需确定，唯有在此基础上才得以构建一个合理的行政机关出庭应诉制度。目前学界关于行政机关负责人出庭应诉制度的法律属性主要存在以下三种观点。一是法定义务说，法律意义上的义务是指由国家规定或承认，法律关系主体应这样行为或不这样行为的一种限制或约束[1]，法定义务说即认为行政机关负责人出庭应诉属于负责人的法定义务。该条款是强制性条款，具有法律规制意义。二是倡导性条款说，即认为该条款并非强制性条款，不应将行政首长出庭率作为考核的标准。三是诉讼权利说，即认为出庭应诉行为属于行政机关的诉讼权利，具有可自由处分性[2]。笔者较为赞同第三种观点。有学者认为，诉讼权利说只是停留在应然层面分析问题，罔顾该条款已经法定化的实际情况，不具有现实解释力。笔者并不赞同此观点，即使该条款现已法定化，但是当其实施效果难以达到预期目的的情形下，就需要从应然层面重新厘清其性质并对该制度予以修正，写进法律并不意味着该制度就具有了当然的合理性基础，任何一项制度均需要强大的法理基础予以支撑，唯有经受住理论与实践检验的制度才具有存在的合理性基础。从诉讼的功能而言，诉讼是通过当事人双方举证质证以查清案件事实进而解决矛盾的一种纠纷解决机制。因此，自诉讼过程开始至法院判决前，双方当事人享有的更多是权利，如原告提起诉讼的权利、被告答辩的权利等，双方最主要的义务则是履行法院在查明事实后作出的裁判结果。因此，被告是否答辩、是否参加庭审均属于被告的实体权利，其享有自由处分权。同理，行政诉讼中的出庭应诉也应是权利，且《行政诉讼法》第58条的规定赋予了法院在被告未出庭或者中途退庭时缺席审判的权利，这从另一层面反映出法律允许被告不出庭或者中途退庭，只是其放弃了主张自己作出行政行为合法的权利而已。如果将行政机关负责人出庭应诉理解为义务，那么司法机关就有权审查负责人出庭是否适格，如果负责人未出庭，就应承担相应的法律责任，但是法律并未规定相应的后果，且《行政诉讼法》第3条也规定了行政机关负责人不能出庭的，可委托其他工作人员出庭，该条款又使得行政机关负责人出庭应诉的强制性打了折扣，其义务属性所依据的基础也被削弱。

首先，笔者认为，不应本末倒置，应理清何为行政机关负责人出庭应诉制度的最主要价值，行政诉讼的根本价值在于保护公民权利与监督行政权力的行使，行政机关负责人出庭应诉制度只应是实现行政诉讼价值的手段之一，应从行政诉讼价值是否实现角度去评价该制度，不应过分解读其意义。从实践所取得的效果来看，行政机关负责人即使出庭，也多是出庭不出声，并不会主动参与到案件的审理过程中，法官亦无权强迫负责人积极参与其中，庭审之后还会通过新闻报道的形式进行全方位宣传，因此，行政机关负责人出庭大多只是成为了树立形象的手段或者考核的需要。在这种意义上，行政机关负责人出庭具有强烈的符号价值和象征功能，甚至有一种“作秀”的嫌疑，其出庭参加诉讼的主要目的即促进纠纷解决的目的反而被淡化。这种情形下，该制度设立之初的目的又怎能实现？如果行政机关负责人出庭应诉制度在实践运行过程中背离了其预设目标，甚至偏离了其所依托的行政诉讼的根本价值，那么其存在的基础和意义就不复存在，其存在的合理性就荡然无存。

最后，笔者认为现阶段行政机关负责人出庭应诉制度评价体系的合理性值得商榷。通过对地方性法律法规的梳理，笔者发现大多数地区是将行政机关负责人出庭应诉率作为唯一的评价指标，而出庭应诉率的计算标准却未进行规定。这就导致了即使是行政机关负责人委托了其单位的工作人员出庭，也会被统计到行政机关负责人出庭应诉率之中。因此，实践中公布的高出庭率与实际情况存在很大的偏差，出庭率作为衡量行政机关负责人出庭应诉制度实施效果的唯一评价指标并不合理。

铁路隧道是整个铁路工程中的重要组成部分，由于其施工环境的复杂性，导致其困难程度增加，所以施工安全管理在铁路隧道工程中十分关键。目前，在铁路隧道施工安全管理中存在的问题主要是坍塌、突水突泥、洞内火灾等。究其原因，主要是由于安全意识淡薄、施工方案设计不合理、施工安全管理体系不完善。所以，应当在施工中完善施工安全管理体系、加强施工人员的专业培训，对于洞口失稳、塌方和岩爆、突水突泥风险进行有效控制，保障铁路工程的顺利开展。

四、结语

行政诉讼的根本价值在于解决纠纷，保护人权。行政机关负责人出庭应诉制度也不应脱离行政诉讼的根本价值而存在，两年多的实践证明该制度在实施过程中逐渐偏离了其立法预期，走向“形式化”“运动化”，即使置身于“好评浪潮”之中，仍需理性、客观地看待该制度，新的《行政诉讼法》要求每个案件中的行政机关负责人均出庭应诉既缺乏合理性也缺乏必要性。

到目前为止，他仅完成了大伯的“交牲”——杀一头牛给他死去的大伯，其他3位伯父，还欠着。“我觉得很内疚，”陶兴文说，“我向我父亲申请，看能不能改变下习俗，通融一下，让我几个堂兄弟，跟我一起祭祀。”

参考文献：

[1] 沈宗灵.权利、义务、权力[J].法学研究,1998(3):3-11.

[2] 田勇军.行政诉讼法中“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之理论分析[J].西部法学评论,2015(6):135-139.

有些朋友或者学生，常常会觉得我很容易满足，奇怪我为什么会在很多事情里都能行到较好的那一面。我也不知道为什么，我只是觉得，一切的事物都是互为因果的，尤其是爱情，你若善待它，它一定善待你。

本文使用指数函数修饰技术和模糊控制技术分别设计航向保持控制器，并通过SIMULINK工具箱对两种控制器的控制效果进行验证和对比，结果表明两种方法都能较为迅速地使航向达到设定值:舵的使用情况表明指数函数修饰的控制器能够使平均舵角的使用减少约15%，这对于船舶的节能和安全航行具有重要意义;船舶模型参数发生30%的摄动时，模糊控制器的航向保持效果比指数函数修饰的控制器强一些，这表明两种控制器都具有一定的鲁棒性，但模糊控制器的鲁棒性要强一些。所以，指数函数修饰的航向保持控制器的综合性能要优于模糊控制器，它更容易满足现实生活中船舶营运对航向保持的要求。