自1986年,我国开始专门扶贫工作,中国的扶贫在瞄准不断调整。此后,“我国的扶贫开发经历了大规模开发式扶贫阶段(1986年-1993年),八七扶贫攻坚阶段(1994-2000年)、新世纪整村推进扶贫开发阶段(自2001年开始)。”[1]经过三个阶段扶贫,到2000年,我国的贫苦人口由2.5亿人口降到2800万人。三个阶段的扶贫取得可喜的成绩,但是在各个扶贫过程中,瞄准对象的扶贫方式,一些的问题日益突出,例如“中央扶贫资金使用过于分散,瞄准有效性差,漏出增加;瞄准对象偏离,没法把钱真正用于贫困者;贫困县主观性增强造成扶贫资金使用偏离。”[2]直到2010年我国扶贫机制只能瞄准63%的贫苦人口。

改革开放进入“深水区”，面对越来越难啃的“硬骨头”，以习近平同志为核心的党中央，带领全国人民涉险滩、攻难关，坚定不移将改革开放进行到底。正如今年10月，习近平在广东考察调研时向世界宣示：中国改革开放永不停步！下一个40年的中国，定当有让世界刮目相看的新成就！

在2001年国家推行新世纪整村推进开发以后,国家扶贫的瞄准进度由原来的县级发展到村级再到户。国家由原来592个县瞄准精度,拓展到14.8万个村的瞄准精度,瞄准精度的变化带动国家扶贫的措施,有原来县域经济的发展拓展到项目、资金投入,产业引入以及基础设施的改善。按理论来说,随着贫困瞄准下沉,瞄准的偏离率会降低。但是,有人研究表明,“与县级瞄准相比,村级瞄准错误率更高,2001年县级瞄准错误率为25%,而贫困村的错误瞄准率为48%”[3]。即便村级识别是准确的,但是扶贫资金并没有真正用于贫困者。不论是县级瞄准还是村级瞄准都属于区域性瞄准,其中只有1/5左右是真正的贫困人口,从而使扶贫资金的精确使用度。为了减少扶贫资源的流失,国家于2005年进行贫困户建档立卡工作,瞄准农户。2013年12月,国家明确提出“建立精准扶贫工作机制”;2014年5月,国家发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》,在方案中明确提到关于贫困户识别和帮扶,以及扶贫管理考核等具体措施,为精准扶贫深入开展提供制度指引。至此,中国精准扶贫瞄准建立起县级-村级-户级完整机制。

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需要指出的是,随着扶贫精度瞄准,管理成本和资金投入成本会增加,村级瞄准到户级瞄准成本会不断增加,在户级瞄准机制下也会存在一系列问题。因此客观分析精准扶贫工作存在的挑战和难点,提出相应的措施和办法改进,有利于实现精准扶贫具有重要的现实指导意义。

一、精准识别的挑战

精准扶贫包括精准识别、精准帮扶和精准管理。[3]精准识别是精准扶贫的前提,主要指对贫困户的识别。国家针对贫困户的识别以及建档立卡最早于2005年《关于进一步加强贫困人口建档立卡和扶贫动态监测工作的通知》已经明确提出。原本已经对全国贫困户进行建档立卡,但是由于资金有限,迫使精准扶贫的深入推进,致使精准扶贫政策被搁置。2009年,国家开展了两项制度(最低生活保障制度和扶贫开发政策)衔接试点工作,主要贫困户的识别,对不同贫困户实施不同帮扶。2011年新的《扶贫开发纲要》重申对贫困人口建档立卡。2014年全国进行贫苦户建档立卡工作,为更好实施精准扶贫工作的实施提供保障。

同时,一些县市考核压力驱动下,一些扶贫干部直接出一些钱买一些家畜,送给贫困户,可以实现短期脱贫效果,而没有长期脱贫的意识以及防止返贫的意识。

(一)贫困规模控制挑战

2013年国家在《精准扶贫工作方案》中明确提出国家贫困线以2736元为识别标准,采取规模控制。即各省根据国家2013年对各省测定的贫困指数和贫困发生率,由省直到行政村逐级进行贫困人口规模控制。在这种格局下,各省、市、县、乡、行政村所获得的实际贫困数量和实际的贫困数量不一致。根据笔者的调查发现,实际的贫困户远远比分配指标。笔者认为,国家之所以进行逐级分解,主要是源于一是,出于资源有限,不能一一核对每一位贫困户的收入是否与贫困线相符合;二是为避免贫困户为了获得扶贫资源而虚报和多报的情况。虽然这种做法可以有效的保护扶贫资源的浪费,但是依然存在贫困户的漏报情况。

在这样的规模控制的贫困指标工作程序中,村干部在识别贫困户中起着关键的作用。正如一位驻村干部所说:“在识别干部中,我们主要依靠村干部,一是有的因为人力资源有限,阻碍全部识别,二是资金有限我们不能对每家进行实地调查。” 四川省在识别贫困户主要用过以下:1)有的行政村根据原来是否是低保户来确定贫困户 2)有的行政村通过调查每家是否有公职人员来确定 3)有的行政村是根据人口多寡和是否有工作来确定 4)村干部或村民小组直接指定贫困户。通过这些识别出来的贫困户,对贫困户的精确度难以比较。这种比较和评判方法,可能将一些真正贫困的人漏掉,使非贫困人口的精准识别度下降。

精准识别是精准扶贫的前提条件。在精准识别贫困户、实施扶贫政策要坚持统一标准,防止人为因素。建立动态贫困户精准识别机制,定期对贫困户贫苦进行核定,建立贫苦户退出和补录机制,配套相应的民主监督机制。完善群众申诉制度。要通过申诉制度完善,接受群众对违反扶贫制度的事以及好的意见,协助有关部门增强对精准扶贫识别动态系统建设,更好服务精准扶贫工作。

(二)精准识别挑战

1.故意识别偏差挑战

为了贯彻“两项政策”的实施,在下放贫困指标过程中,一些精准识别主导者或承担者为了亲属的私利,故意或者人为分配贫困指标。在县级把贫困指标分配到村级时,虽然严格执行国家的贫困标准,根据贫困排序确定贫困数量的分配。但是依然存在着谁来排,怎么排,监督公正与否等一系列问题。在扶贫政绩的诱惑下,故意把本县的贫困收入标准减低,致使贫困基数失真,使得县级领导指定贫困村、贫困户的贫困数量分配。在贫困村到贫困户的环节,虽然都是村委选举、公示方式,甚至真正选举和公示等关键环节也是不透明的,贫困户根本没有参与到这些环节更不用说什么监督权。“2013年,四川省开展的扶贫到户机制调研中,有25%的受访者“建档贫困户”不知道自己是如何当选的,而有些贫困户也不知道自己是如何落选的。”[4]

2.过失识别偏差挑战

第二天柳红醒得很晚，她一直以为自己还身处黑夜中，直到她摸到头上蒙着的红丝巾，直到苏长河端了红糖鸡蛋汤给她喝，柳红才知道已经是午后了；昨夜河道已经疏通，淤泥开始下来了，她感到身上有着说不出的慵懒和舒畅，觉也睡得特别的沉实。

3.平均主义思想影响下偏差挑战

随着国家精准扶贫瞄准精度下沉,国家实际把精准扶贫识别的权力也下沉,使得村委会和社区在精准扶贫识别对象中的作用增强。村委会或者社区干部在精准识别过程中对那些特别贫困贫困户一般都能直接精确识别出来。然而,在国家贫困户名额有限前提下,村委对于一些临界贫困户识别认定上往往出现一些分歧。一方面是由于目前我国农村一些中低收入差距不是很大;另一方面,扶贫资金、资源对贫困户的诱惑比较大,为了一己私利争取,故而采取平分或者轮流享受。根据笔者的调查发现,一般在四川某村临界贫困户认定时,大部分村民在驻村工作组面前表示同意按经济收入排序来分配,但实际中却实施另一种平均分配法。临界户的识别,使一些非贫困户攫取真正贫困户的扶贫资源,从而不能真正达到真扶贫,扶真贫的目的。

二、精准扶贫过程中的难点

为了确保2020年全面建成小康社会,在精准扶贫、精准脱贫的决胜期,必须严格精准识别和精准扶贫环节,以及科学的动态变化监管。根据四川精准识别以及精准扶贫全过程的调研结果,特此提出如下改进措施:

过失偏差是指在在精准识别过程中,由于人员技术、能力等客观原因造成精准识别的偏差。研究调查显示,过失偏差贯彻这个精准识别的全过程,主要表现如下:一是贫困户识别环节。在这个环节,由于贫困户在外务工获得申请贫困的信息,但是没能及时返村申请,因此错过申请的时间。还有不少贫困户由于信息闭塞,没能及时获得申请相关信息。地方政府认为不申请就是不贫困的认识严重违背精准扶贫的初衷。二是入户核实阶段。这种调查核实,干部只是调查已经申请的贫困户,依然漏掉那些没有申请的贫困户,完全是有目的的调查,调查的效果不明显。三是民主评议环节。在这个环节关系到“如何评”“怎么评”“怎么选评议者”“评议结果是否真正的公平、公正”以及“评议结果谁来监督和如何监督”等一系列问题。实际调研发现,本环节虚化,大部分村都是村干部直接认定,根本没有什么评议小组以及监督者。四是公示环节。在此环节涉及到在哪儿公示,以什么形式公示,公示对象,如何监督公示以及面对公示异议处理问题等。实际调研发现:很多村并没有公示;还有一些村只是公示精准扶贫的有关文件,并没有公示评议结果。五是县乡审批环节。调研发现,那些没有经过严格的评议和公示的申请,竟然顺利通过县乡的审核。这种有意无意的识别,使一些真正贫困户错失精准扶贫的全过程。

综上所述,运用血清胆红素与尿酸指标水平检验冠心病患者患病情况,具有显著临床检验价值,其能够有效判断患者冠心病病变情况,并作为基本依据指导制定出高效、合理的治疗方案,应用价值较大。

(一)乡村空心化致使贫困户扶贫监督虚化

2014年,我国实施贫困户建档立卡后,都明确要求张榜公示。但是,近十几年以来,大量农村青壮年进城务工,致使大部分村庄变成空心村。一些村干部坦言,现在由于大量青年人流失,村民委员会会议难以召开,一方面对精准扶贫的民主评议以及监督无法真正落实,另一方面,致使留村精英和村委会相抗衡,致使乡村精英捕获扶贫资源。大量劳动力外流致使到户的扶贫项目无法实施。调研发现,很多分配到户的种植特色水果项目,因为没有劳动力而被搁置。

(二)村干部老龄化

坚持精准扶贫的透明度。一是大力宣传。关于精准扶贫宣传,各县市要不断创新宣传载体,不仅使用传统的墙上贴或者写标语,而且制作微信网页和电话短信等及时向贫困户推送精准扶贫的信息。二是公示透明度。不仅在县乡村的村务公示栏公示,而且要把结果送到每个农户家里。三是县级扶贫干部经常组织不定期,抽检贫困户,及时纠正贫困户的补漏及退出工作。

在公立医院改革逐步深入的背景下，公立医院应该进一步完善财务管理组织，使得医院财务管理水平得到进一步提高，从而为公立医院经济管理能力的提升奠定基础。这就要求公立医院应该全面发挥现代管理会计的职能，实现财务管理组织的优化与完善。

(三)扶贫考核数字化

精准扶贫是一个系统的工程,各地为考核管理扶贫的成效相继出台扶贫管理细则。一些地方出现数字减贫现象,而群众没有真正参与。调查中扶贫项目的选择一般掌握在县、乡,村级没有项目选择权和自主权,贫困户更没有决定权。以笔者调查某贫困村,整个村根本就不需要资金,而是需要销售需求。而村委人员和扶贫组为贫困户提供部分资金、赠送一些生产资料(羊、牛等)扶贫项目,这些项目根部不符合村实际情况。村干部也反应,贫困户对扶贫的积极性不是很高,把养殖交给村里养殖大户,至于结果一点不管。贫困户对精准扶贫抱着事不关己的态度。,扶贫项目年年更新,人力、物力被大大浪费,而扶贫效果大打折扣。

识别贫困户程序包括:贫困户的申请、村民集体评议、自上而下多部门的实地调查、自下而上多部门层层审核以及识别出贫困户张榜公示等过程。根据笔者的实践调研发现,在精准识别中存在以下几个问题挑战:

三、精准扶贫改进措施

精准识别贫困户后,在精准扶贫过程中存在乡村的空心化、村干部老龄化、扶贫考核数字化等难点问题。这些问题具体表现如下:

(一)实行精准贫困户识别动态管理机制

“酒局圈”不是只有“差不多”的官员才能进“圈”吗？也不尽然。不少这样的定期聚会，多有一个“企业家”参加，通常由他张罗、靠他买单。令计划的“西山会”，说是门槛很高，只有晋籍的高官才能进去，但并不例外的是有一个商人深入其中，由他供吃供喝供地盘，还由他塞“出场费”“车马费”。而吕锡文家的“红酒会”，冠盖云集之外，不也有几个老板往来“圈”中，当“钱包”作“皮夹子”吗？这样说来，“酒局圈”还有着官商勾连的特效呢！

扶贫政策的整个环节中,村干部在精准扶贫过程中扮演关键的角色。村干部不但承担精准识别贫困户以及监督贫困资源使用的关键人员,而且还承担着维护农村社会治安秩序的人员,这无形中对村干部提出更高的要求。但现实中,有点能力和水平的村干部都会调往县城去工作。在贫困村,集体经济几乎没有,可支配的资源很少,工资少的可怜,甚至不如打工人员工资。在精准扶贫的实施,过程中村干部承担的责任越来越重。在调研中有些村干部坦言:“我们干的比谁都多,挨骂最多,工资最少”。这些情况导致很多年轻人流失,因此村干部出现老龄化的态势。面对精准扶贫的决胜期,乡村精英流失会对精准扶贫来说是严重的挑战。

(二)加强基层组织建设

基层组织是精准扶贫的重要参与者,加强基层组织建设,特别要有能力、有担当的好干部。乡镇干部要知晓基层干部情况,对本地精英要心中有数。要结合群众意见,民主选举的情况下,选用那些选用政治意识坚定、作风优良、组织能力强、市场意识强的村干部。在充分发挥村干部的积极性下,调动广大党员干部积极投身于精准扶贫工作中,及时参加扶贫各项过程,参与贫困户的生产发展的全过程。

(三)制定政策吸引年轻人

政府可以通过减税、金融支持等政策,吸引高新产业落户贫困村,创造和提供就业机会。政府可以为贫困户提供一些小额贷款、行政审批简化等带动更多精英农户回家创业,更好带动扶贫户的发展。进一步提高农村教师待遇,吸引大学生回村就业。通过建立创业优惠和帮扶,吸引一批有梦想的大学生回想创业,从而带动扶贫户的的发展。

(四)完善精准扶贫考核体系

精准扶贫考核体系关系扶贫干部在精准扶贫过程中的措施。目前存在的比较简化的数字化导向,使得精准扶贫干部只关注扶贫的数字,致使扶贫效果失真。完善精准扶贫考核体系,取消唯数字化的现象,可以适当建立一些关键性问题,深入调研群众需求调查清楚,根据每个地区实际情况,让贫困群众集体自己决定扶贫项目,根据扶贫户来考核扶贫成效,这样可以调动扶贫户积极性,也有利于精准扶贫考核的真实性。

四、结论

精准扶贫是一项系统、复杂的工程,包括精准识别、精准扶贫、精准脱贫环节。精准识别即精准瞄准,从1986年至今,我国精准扶贫瞄准经历了县级瞄准-村级瞄准-户级瞄准的变化,被认为提高精准扶贫效率的关键所在。目前,我国正在进行的精准扶贫实施建档立卡制度,是精准扶贫瞄准到户,其本意为了更好地监测贫困户以及贫困原因,更好地把扶贫资源运用于贫困户,减少扶贫资源的浪费。但是,精准扶贫在实践的过程中受到诸如政策本身缺陷、以及平困户思想、乡村现状等难题和挑战,而这些挑战会是精准扶贫失真。因此,尽管在理论技术层面上,精准扶贫有利于精准脱贫,避免扶贫资源的浪费,但是在实践中由于主客观因素的影响,精准扶贫必须考虑各种因素不能盲目乐观。在精准扶贫的过程中,必须处理好正确应对资金、技术、人与物,成本与预算以及扶贫参与各方的态度。

在与济南市公安机关进行沟通后，5月28日，七兵堂42人的“反恐处突突击队”正式开始在济南火车站执行巡逻任务，这是全国成立的首家民间反恐专门组织。

参考文献：

[1]左停,杨雨鑫,钟玲.精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学,2015(08).

[2]刘冬梅.对中国二十一世纪反贫困目标瞄准机制的思考[J].农业技术经济,2001(05):56-59.

[3]汪三贵,Albert park,Shubham Chaudhuri,等.中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准[J].管理世界,2007(01):56-64.

[4]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(06):78.