公共预算是国家配置资源的重要工具，在国家政治活动中发挥着极其重要的作用，对于优化资源配置、促进社会公平、维护市场统一、实现国家长治久安具有重要作用。因此，公共预算不仅仅是一项年度财务收支计划，更是一种国家治理的政治手段。《预算与治理》按时间顺序收录了阿伦·威尔达夫斯基比较有代表性的文章，包括了预算渐进主义理论、预算文化论等重要理论，从中我们可以追溯阿伦预算思想的发展脉络。阿伦对预算的研究着力于制定预算的人是怎么做的以及为什么这么做，他认为预算是一个政府管理的基本过程。有学者倡导了整体性治理模式，即以满足公民需求为主导治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理策略，实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合，充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作模式[1]。预算行为是一种激励性行为，因而绩效预算改革应考虑到激励的相容性[2]。资源限制会影响公共项目的执行，公共项目关系到社会公众的切身利益，一个治理能力强的国家必须捍卫公民的权益。预算要求按照实事求是的原则，真实、全面地反映年度支出需求，不重算、不漏算，做到程序规范、方法科学、内容完整、项目落实、数据准确。

一、渐进主义开启预算研究新思维

阿伦·威尔达夫斯基提出激进的渐进主义一度成为政治学中占据支配地位的主流理论，对预算和政治产生深远的影响和具有重要的实践意义。激进的渐进主义，即放弃年度的预算，并且将现行基础替换为对于增量变化的持续考虑。假定所有拨款都是持续的，当一个机构希望增加或者减少某个项目的资金，或者停止旧项目开始新项目，它将可以提交调整申请，拨款委员会能够在任何时刻证实预算的合理性，并且修正财政年度的无关拨款。人的决策能力比较有限，而这样年度预算带来的变化比较有限，我们在一定程度上能够对预算结果进行预测。阿伦认为预算是渐进的，而不是全面的。此提议为预算研究奠定了一个坚实的基础，具有重要的研究价值，对于各预算部门优化经费统筹使用方案，实现预算编制科学化，合理安排预算支出具有重要意义。同时，在预算调整的过程中，部分项目如果终止开展或已竣工决算，则可申请将结余资金上交回国库。而因新增业务导致预算需求增加，预算部门可申请追加预算，或者财政部可以从中协调，将收回的结余资金调剂给有需求的预算部门，盘活存量资金，统筹安排预算。这个做法使得政府预算更加灵活，对于突发问题的产生，能够做出快速且持续的反应。

菌株：伤寒沙门菌GIFU 10007(野生株，WT)，rpoE缺陷株(ΔrpoE)， rpoS缺陷株(ΔrpoS)，RNase E缺陷株(Δrne)，RNase III缺陷株(Δrnc)由本实验室保存，缺陷株使用自杀质粒法制备.asrC启动子缺陷株(ΔPasrC)，WT+pBAD(WT含pBAD/gIII)，WT+pBAD-asrC(WT含pBAD-asrC)由本实验室制备[18].

假如没有以往的预算基础和经验材料，预算的编制将寸步难行。但是，照搬往年预算数据，盲目复制历史的预算规模编制下一年的预算，又会让我们陷入绝地。正如我们可以比较准确预测今天和明天甚至后天将要消费的东西，但是，我们几乎不可能准确预测今后一个月乃至一整年的消费，世事不是一成不变的，消费亦不是原封不动，一个突发事件的发生带来的预算改变可能是很严重的。在编制预算的过程中，我们可以做到参考原有的预算基础，对预算做一个摸底测试，进而再考虑每年的常规支出和必要支出，剔除往年的一次性支出。然而，我们对突发问题无能为力，对其带来的损失和支出也无法作出准备预测。也许一个政策的颁发会导致一项原有的支出骤减，那么原先的预算将不可避免地出现结余，导致财政资金使用效率大大降低。显然，渐进理论考虑到了突发事件带来的变量因素。预算年度中间提出的预算调整，可操作性强，也在一定程度上解决了变量带来的额外支出或者额外结余问题。渐进理论是最优发展空间的[3]。立足于原有的公共预算管理制度和公共财政框架，尊重历史和传统，历史毕竟给予我们具体的借鉴基础，从过去的经验中，我们取长补短，吸收有效的经验，放弃落后的举措，充分考虑政府活动和经济社会的现实情况，循序渐进，继而补充和完善现有的预算模式。

然而，在政府预算发展的历史长河中，渐进主义也遭受了一些批评与质疑，显现出一些缺陷：(1)渐进主义是总括性的，渐进主义下的政府预算平均变化情况，掩盖了具体收支结构的变化。(2)渐进主义的视角过于狭窄，只关注年复一年的预算过程、部门要求、行政审核与立法通过，而忽视了委托、收入和授权的作用，忽视了各级政府不同级次预算的差别，以及环境因素对预算过程的影响[4]。渐进理论确实在一定程度上解决了预算过程中的一部分问题，解释了一部分变量带来的预算变化，但是却并不是适用预算过程中的任何情况。那些不常见的、雪崩式的重大预算改变，在政治环境中毕竟有可能发生，似乎渐进理论也难以作出准确的解答。预算的变化范围是渐进主义忽略甚至回避的一个部分。因此，对于渐进主义的改革势在必行，从计划项目预算(通过比较各个项目方案，从中选择最有利于目标的方案)到零基预算(完全否定以前的预算基数，要求所有支出项目从零开始审查)，学者们都在理论中求索，在实践中领悟，一步一步修正原有的缺陷。然而，并没有找到一种可以完全取代渐进主义的方法，阿伦建议依靠更多的辅助计算方法，通过安排激励机制使劳动分工更加合理科学，尽可能保证更好的项目和更好的策略，相信可以有一个更加彻底的渐进方法。同时，在渐进预算理论的基础上，应当拓宽预算的研究领域，多方面考虑预算变化因素，做到预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有反应，增强预算意识，讲求预算效益，促进共同发展。

阳光餐饮示范街（区）的审核是与中国烹饪协会北京市餐饮行业协会联手，从基础条件、明厨亮灶、管理水平、诚信管理、社会责任、清洁卫生等维度进行的综合评判。今年首次开展的阳光餐饮示范村遴选工作，中国烹饪协会结合北京美丽乡村建设，挖掘出了6个各具特色的示范村，即：门头沟清水镇黄塔村、昌平十三陵镇仙人洞村、延庆大庄科乡铁炉村、怀柔喇叭沟门满族乡中榆树店村、怀柔汤河口镇后安岭村、平谷黄松峪乡刁窝村。

二、平等主义影响政府开支规模

经济社会的发展，带来了不断增长的财富，以及不断攀升的公共支出。国民收入增加当然是值得高兴的事情，但是如果政府支出的增长速度大于国民收入的增长速度，这就令人比较遗憾了。阿伦·威尔达夫斯基认为，如果人们越偏好平等，则政府增长越快。然而，如果追求平等的愿望减弱，则确保支出不会超过经济增长的综合性支出限制将会发挥作用。因此要削减支出有两个必不可少的条件：平等主义的衰落和能够实现价值观转变的制度性激励。如果公共支出居高不下，而且规模不断增大，这无疑加大了财政负担，也损害了公众的切身利益。为什么会出现政府扩张快于经济增长的情况？不同人有不同的见解，工业化、资本主义使得城市扩张，城市扩张带来日益增长的消费，预算管理制度的不完善导致收支的不合理，政府部门不考虑资金使用效益、节约意识差等等，种种因素导致了政府支出规模扩大。而阿伦·威尔达夫斯基认为是追求条件更加平等的理念导致了政府的扩张。当每个人都崇尚自由平等，就会希望自己的项目支出得到满足，不愿意接受自己的项目被拒绝，而如果每个项目都得到批准，无论优秀的项目还是无效的项目，那么不知不觉中一个负担着巨大开支、繁乱无章的政府就悄然产生了。如果国家负担着巨大开支，但财政收入并没有随之增大，不仅会使公众怨声载道，而且将不利于勤俭廉洁性政府的建立，甚至影响国家治理水平和国际竞争优势。因此，我们可以看到，政府开支规模增大给国家治理带来了严峻的考验和巨大的压力。

公共预算也是国家治理的基本制度安排，是政府经济行为的集中体现和国家管理公共事务重要手段之一。阿伦·威尔达夫斯基提出，“如果你不能制定预算，你怎能治理”。加强公共预算管理，有效治理国家，不仅能够掌握国家治理的详细情况，监督国家治理活动，而且能够考核国家的治理水平，严控国家治理的成本。根据《格拉姆-拉德曼-霍林斯法案》的一个抵消条款，在每个大的拨款账户内，任何增加支出的努力必须伴随着其他地方的支出削减或者收入增长，而要推翻某个限制增长的条款，则必须要得到60%以上的赞成票。在巨额赤字的背景下，即使依靠原先的经验仍然无法解决这个僵局，由此还导致政府公信力下降，以及自身治理能力遭受公众的质疑。然而，上述抵消条款的出台，在很大程度上给国家治理提供了新思路。当某项新的支出增加时，大多数人的第一反应是必须增加相应的资金来满足该项支出，并没有考虑到整个预算过程中，有一部分不必要的支出或者已经终止的项目可以将资金节约下来。需求的增加不一定会导致资源的相应增加，政府从富余或者不是必要支出的项目中调剂出部分资源给新增的项目，增加了支出，却并没有产生新的资金，这样既满足了必要项目的支出，又避免了扩大整个预算规模的问题。必要的开支被满足，也会使国家治理被称赞，国家自身的声望被挽救。

三、预算发挥国家治理目的

为了合理地整合配置政府资源，保障政府财力，提高政府管理效率，削减支出变得十分重要。当然，削减支出并不是一件容易实施的事情，当经济发展得越来越快，消费水平随之提高，如果处理不当，将会存在质疑“为什么国民收入增加了，还要勒紧裤腰带过日子呢？”崇尚平等的人们不可能乖乖妥协，牺牲自己的利益来成全别人的项目，各经费使用部门首先会考虑自身的内部发展，争取更多的资金和利益，互不相让，内部纷争应运而生。削减支出可能会带来更多不满和麻烦。如何做到保障众人的平等主义、平息内部纷争，又能让削减支出变得合理有根据呢？阿伦也提出了他的看法，让各用款部门参与到预算审批听证过程中，不是要求他们说明自身的项目有多优秀多么迫切需要开展，而是要求说明自身项目比其他项目更值得优先开展的原因，表明自身项目的过人之处和剔除其他项目的不足。原先对于项目的评价是由预算审核者调查并作出处理结果，而上述做法正好将该任务下发给各经费用款部门，用款部门对于项目运作等的熟悉程度必定更甚于预算审核者，相对来说，调查结果会比较可靠。在竞争中通过努力来保住自己的资源，优胜劣汰，有瑕疵的项目将被淘汰，支出被削减，而这部分支出将被用来开展有特殊诉求的特别项目。此做法堵住了各用款部门的悠悠之口，除非他们在会上提出更有说服力的反驳意见，否则，只能服从于削减支出的安排。预算审批听证会的安排，照顾到各个相对人的利益诉求，满足了人们的偏好的平等主义，保障了相对人平等、有效参与行政决定和行政决策的权力，实现行政决定的民主；在众多智库建言献策中找到预算审批的解决方略，使决策更加科学合理；借此可以了解这些拨款是否使用得当，使预算实现民主监督，具有约束力。为了满足人们偏好的平等主义，一味地扩大政府支出规模，当然不是长久之计，除了削减不必要的或者可节约的开支，还可以制定较为合理的公用经费定额标准，不能突破标准定额，统筹安排，节约使用，超支不补，结余收缴财政。公用经费定额标准应充分考虑各个地方发展实际情况和单位工作性质、职能、工作量等情况，做好调研工作，不能一刀切全国同一标准，保证标准的平等公正，将预算编制科学地建立在精细的基础上，严格区分公用支出和项目支出，不得擅自混用专项经费，必须做到专款专用，提高资金的运作效率。

高校的创新创业体系受制于高校内部小环境以及社会外部大环境，必然受到内外部环境的影响和制约。鉴于高校得天独厚的学术优势和实践优势，需要建立以高校为中心的创新创业共同体，整体协同推进创新创业教育。如美国就在全美创客行动中大力推进以斯坦福大学等高校为中心的创客教育，加强推进区域性创客行动的实践，为全美社区创客教育提供保障［4］。德国和日本等国也相应地形成以慕尼黑大学和筑波大学为中心的实践推进模式。

政府活动的有效实施，始终都需要预算的支持和保障。在国家治理过程中，公共设施建设，需要投入大量的人力物力财力。信息部门需不断升级政务系统，加强电子政务数据中心建设，以加大各部门工作协调力度、做好信息公开工作、提高基层办事效率和优化电子政务环境。行政后勤部门需做好日常管理、安全保卫工作，宣传部门需对新的规范政策进行有效宣传，将政策渗透到人民群众中，乃至充实国家治理干部队伍，加大人才培养力度，无一例外，都需要收入，需要成本。拥有收入，才能支出，政府活动才能够安排。因此，政府预算的收入和成本对于国家治理至关重要，预算业务也成为政府部门一项重要的工作任务。随着时代的变迁和发展，预算关注的要点不仅仅是数据的精确性问题，更多的转向公共预算和国家治理相互关系的问题。我们可以由此想到，假如国家收入来源发生变动，支出方式改变，那么国家的治理模式将产生实际性的转变。推进国家治理体系的全面深化改革，可以将编制合理完善的预算作为一个关键点。绩效预算与国家治理体系和治理能力之间天然也存在内在的联系和外在契合[5]。为了在社会上树立公共预算的理念，提升政府公共服务能力，实现高效优质的公共服务，鼓励公民和社会组织参与到预算过程成为一个必然趋势。让公共机构和社会的力量参与到公共预算中，有利于增加预算的合法性基础和贯彻落实公民的国家治理参与权。公共预算决策既要倾听民意，也要推动民议。公共预算本身就是围绕人民开展的，推动民议有助于真实反映民意、充分汇聚民意、理性表达民意。当预算成为公众控制政府活动的最佳手段，公众就可以通过自己或者代表对政府预算进行审查，确保政府资金使用更加合理，保证政府活动维护公众的利益，达到国家治理的目的。另一方面，依法向社会公开公共预算制度政策、编制程序、执行情况、绩效反馈等信息，提高公共预算的透明度，保证财政资金运作的安全性和规范性，维护了公众的监督权和知情权，也提高了政府的公信力[6]，对提升国家现代化治理能力和进一步推进国家政治体制改造与发展具有重要影响。考虑到立法监督机构成员有限，做出的决策可能不全面，还存在着各种利益团体的左右和干扰，加之审计部门、新闻媒体和社会公众等公共预算利益相关者的监督，将使权责相互制衡发挥得更加到位。在通过公共预算实现国家治理方面，仍存在许多突出问题。就中国而言，公共预算治理的现实挑战是行政集权强化和民主控权软化的双重冲击，尽管在强化预算约束、加强预算监督和管理方面取得一系列进展，单在公共预算的“控制取向”上依旧停留在传统的“行政控制”层面，人大代表的预算监督依旧难以从程序性监督迈向实质性监督[7]。由于中国过往的公共预算治理更加侧重于技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量[8]。可能还存在目前我们尚未发现的问题，这些问题也不是一朝一夕就能解决的，需要集思广益，群策群力，共同寻找更加科学合理的方法，充分运用先进的信息技术，使公共预算做到更便捷，更有效率，更阳光化，更有利于满足公共利益最大化的诉求，真正发挥国家治理的目的。

四、结语

为了实现社会利益最大化，实现通过预算达到国家治理的目的，将有限的财政资源合理地分配到公共项目支出中，充分发挥预算在维护国家安全、保护生态环境、提供公共服务等方面的职能，更好推动社会全面进步、人的全面发展，需要提高预算人员的专业能力，强化预算人员的节约意识和使命感，进一步完善预算制度和预算程序，预算人员可根据科学合理清晰的预算程序，明确重点支出预算安排的基本规范，有条不紊地做好预算业务工作，推进预算科学精准编制，发挥预算的资源调配功能。除此之外，应该发挥绩效预算的问责作用，注重成本效益分析，建立统一的约束有力的绩效评价制度，将绩效理念和方法全方位贯穿融汇到预算编制、执行和监督过程中，督促预算机关和预算人员履行好自己的职责，避免懒散敷衍的工作作风，增强预算执行刚性约束。同时，应该兼顾采取激励机制来提高预算机关和预算人员的工作积极性，保证对财政资金的合法合理使用，有回馈，才会有动力，社会公共利益才得以维护。

参考文献：

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[2] 韩锟.实行绩效预算的影响因素分析 [J].当代财经，2006,(9).

[3] 马骏,叶娟丽.公共预算理论：现状与未来 [J].武汉大学学报(社会科学版)，2003,56(3):336～344.

[4] 袁星侯.政府预算渐进主义及其改革评述 [J].中国知网经济学家期刊，2003,(6).

[5] 蒋悟真,李其成,郭创拓.绩效预算：基于善治的预算治理 [J].当代财经，2017,(11).

[6] 黄新华,何雷.面向国家治理现代化的公共预算改革研究 [J].福建论坛(人文社会科学版),2016,(6).

[7] 谭诗赞.国家治理现代化中的公共预算治理：意涵、挑战与应对 [J].地方财政研究，2016,(10).

[8] 马蔡琛.从“单兵推进”到“共同治理”中国公共预算改革的路线图 [J].中国审计，2005,(23).